TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA                             S A L A  C I V I L

Auto Supremo: 259/2014

Sucre: 27 de mayo 2014

Expediente: B-2-14-S

Partes: Oscar Hugo Suarez Cuellar. c/ Alcaldía Municipal de San Javier.

Proceso: Pago de adeudos más daños y perjuicios emergente de incumplimiento

               de contrato.

Distrito: Beni

VISTOS: El recurso de casación de fs. 474 a 475 vlta., interpuesto por Oscar Hugo Suarez Cuellar contra el Auto de Vista Nº 189/2013 de 25 de noviembre de 2013, cursante de fs. 470 a 471 y vta., pronunciado por la Sala Civil del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, en el proceso de Pago de adeudos más daños y perjuicios emergente de incumplimiento de contrato seguido por Oscar Hugo Suarez Cuellar contra la Alcaldía Municipal de San Javier, la concesión de fs. 480, los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:


El Juez de Partido Tercero en lo Civil de la ciudad de Trinidad -Beni dictó Sentencia Nº 18/2013 de 30 de julio de 2013, cursante de fs. 456 a 457 vlta., que declara probada la demanda de pago de obligación en la suma de Bs. 222.405,23 más los interese legales de 6% anual en calidad de daños y perjuicios.

Resolución de fondo que es apelada por el ente municipal, por escrito de fs. 459 a 460, y a su  consecuencia se dicta el Auto de Vista Nº 189/2013 de 25 de noviembre de 2013, cursante de fs. 470 a 471 y vta.,  que anula obrados hasta el Auto de admisión de fs. 23 vlta., sin reposición, y ordena que la parte actora acuda a la vía llamada por ley como se tiene indicado en su tenor; Resolución de alzada que es recurrida de casación en el fondo por el actor que merece el presente análisis.

CONSIDERANDO II:

DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

El recurrente acusa de errónea interpretación y aplicación de la normativa referida a los procesos contenciosos  resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo, contenida en los arts. 775, 776 y 778 del Código de Procedimiento Civil, argumenta que es aplicable a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo, en los cuales se interviene como cualquier particular, además señala que se ha desvirtuado ya que esas controversias son únicamente con el Poder Ejecutivo y  no así para las resultantes de las relaciones contractuales de las entidades públicas autónomas y los particulares, situación dice- que ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional por sentencia Nº 0160/2004-R, además anuncia la Sentencia Constitucional Nº 1603/2004-R.

Añade que las norma aludidas no tienen el alcance  que pretenden los vocales toda vez que se intenta poner en la esfera del poder ejecutivo  a una entidad autónoma  como son las alcaldías municipales, las que por su carácter de entidad pública gozan de independencia en su administración.

Finalmente solicita que las máximas Autoridades del Tribunal revoquen el Auto de vista con las condenaciones de ley.

CONSIDERANDO III:                                                        

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

El recurso interpuesto  propone recurso de casación en el fondo, sin embargo todo el fundamento vertido está orientado a cuestionar en la forma la decisión  anulatoria  del Auto de Vista, por lo que, por el principio pro actione, se procede con el análisis respectivo:

Conforme lo señalado en el recurso, el recurrente no cuestiona en absoluto la naturaleza administrativa de los contratos cursantes de fs. 7 a 10, que es la base del razonamiento del Tribunal Ad quem, a lo cual se debe precisar que, para disipar cualquier duda, los contratos de referencia se encuentran dentro las previsiones de la parte final del art. 47 de la Ley Nº 1178 que señala: “Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza". La señalada naturaleza administrativa deviene de un criterio sustantivo otorgado por la ley para este tipo de contrato que coincide con el tejido doctrinal elaborado  al respecto, a lo que podemos citar a Rafael Bielsa  que en su obra “Principios de Derecho Administrativo” en albores de los años sesenta enseñaba: “Es contrato Administrativo  el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”, acotando que “…todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. B) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”.

Criterio similar expone Roberto Dromi en su obra contemporánea “El Derecho Administrativo” al señalar que: “La caracterización del contrato administrativo resulta: a) del objeto del contrato, es decir, las obras y los servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente los fines de la Administración; b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la función administrativa, y c) de las prerrogativas especiales de la Administración en orden de su interpretación, modificación y resolución”.

Discernimiento de los estudiosos que nos permite afirmar que el contrato administrativo no puede ser considerado, desde ningún punto de vista, equivalente al contrato de carácter civil, más allá que su génesis se haya suscitado en él, puesto que se estaría forzando equivalencias en relaciones jurídicas autónomas, desconociendo principios básicos de la separación disciplinaria del Derecho. En esta distinción destacamos que el componente primordial del contrato administrativo, más allá de que el ente estatal es parte del contrato, está el objeto mismo de la relación contractual que es la satisfacción de los intereses públicos, (utilidad pública) mediante la realización de obras, servicios, etc.

En mérito a esta distinción de la naturaleza administrativa, éste Tribunal Supremo de Justicia en reiterados fallos señaló que la contención derivada de los contratos administrativos debe ser dilucidada en la jurisdicción contencioso-administrativa que es una jurisdicción especial que debe ser regulada por Ley, pero en tanto eso suceda, su contenido, sus procesos, procedimientos e incluso los Tribunales que la ejercen se encuentran sometidos a lo previsto por el art.10 parágrafo I de la Ley Nº 212 que, en su contenido, mantiene vigentes los procesos contenciosos y administrativos en la forma como estaban regulados por los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, reconociendo que la competencia para ejercer esa jurisdicción le corresponde transitoriamente- a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, con el advertido de que la SCP. Nº 0693/2012 de 2 de agosto de 2012, -refiriéndose únicamente al contencioso-administrativo- estableció que el conocimiento de ese proceso en particular corresponde también a los Tribunales Departamentales de Justicia según se trate de la impugnación de actos emanados por los Gobiernos Autónomos Municipales.

Bajo ese razonamiento se estableció, a través de varios Autos Supremos, que el conocimiento de las controversias suscitadas a raíz de los denominados contratos administrativos aquellos en los que interviene la administración pública y cuyo objeto está directamente vinculado con el fin social o el servicio público- corresponde a la jurisdicción especializada contencioso administrativa vía proceso contencioso; en otras palabras la jurisdicción ordinaria se declaró incompetente para conocer esos asuntos que, por su especialidad, corresponden a una jurisdicción distinta a la ordinaria.

Ahora bien, determinado aquello, el recurso en lo principal sitúa cuestionamiento en que el tratamiento de los contratos administrativos- que realice una entidad autónoma municipal se dilucide por la vía del proceso contencioso en la jurisdicción contencioso administrativa,  en razón que el art. 775 del Código de Procedimiento Civil refiere a la contención resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo, trayendo a consideración jurisprudencia constitucional.

Al respecto debemos señalar que, conforme se dijo anteriormente, está claramente establecido la naturaleza del contrato administrativo, en estricto sensu, que corresponde a un régimen de Derecho Público, aún en el contrato se haya omitido las formas propias del régimen contractual estatal, como en el caso. Es esa distinción administrativa que precisa que el contrato administrativo en su tramitación de divergencias sea en un proceso contencioso ante el órgano jurisdiccional especializado, situación que no deviene de una apreciación jugada en el plano procesal, sino que deviene de una lectura sustantiva del contrato en cuestión, ya que el mismo, en su contenido y objeto no es posible explicarlo desde el Derecho común de las obligaciones, por cuanto su existencia está vinculado al interés público.

En ese análisis, el encausar la contención emergente de un contrato administrativo a un Juez ordinario civil repulsa la materia misma de juzgamiento, ya que se desconoce la naturaleza de ese acto jurídico, pues si su régimen es el Derecho Público es ilógico que su tratamiento se realice como una cuestión privada, en tal caso, es la naturaleza sustantiva que tiene su fuente en el Derecho especial la que incita su conocimiento ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y no un entuerto procesal; en otras palabras si se acepta la existencia del contrato administrativo, con sus características ya anotadas, se está aceptando que ese contrato contiene un régimen de Derecho Público de lo que resulta, indefectible, que se procese ante la jurisdicción contenciosa- administrativa.

En ese entendido debemos hacer puntualización del art. 775 del Código de Procedimiento Civil, que hace referencia al proceso contencioso que procede cuando existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del “Poder Ejecutivo”; recordemos que en la época que se estableció esta norma legal, bajo el amparo de la Constitución de 1967, el Poder Ejecutivo tenía una atribución única de administración de la cosa pública, merced a la forma de Estado y Gobierno que era unitaria y centralizada, es así que los negocios de la Administración Pública se despachaban por los Ministros de Estado, conforme citaba el art. 99 de la Constitución de entonces; por lo que la concepción de Administración Pública, en aquel tiempo, era equivalente a Poder Ejecutivo.

La descentralización administrativa, entendida como la delegación de competencia y recursos del Poder Ejecutivo a instancias nacionales, trascendió, primero, a los gobiernos municipales con la transferencia de  bienes  y la coparticipación tributaria sin ahondar más en la peculiaridad que tiene el régimen municipal-, asimismo, la descentralización caló en los departamentos mediante la Ley Nº 1654 de Descentralización Administrativa, que a decir en su art. 1, se regula el “Régimen de Descentralización Administrativa del Poder Ejecutivo a nivel departamental, que conforme al sistema unitario de la República, consiste en la transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo no privativas del Poder Ejecutivo a nivel Nacional”. Sin ser precisos en las transformaciones político administrativas del Estado, que no es el tema, se puede incidir que estos cambios deben ser considerados en la interpretación de la estructura normativa; si bien el art. 775 del Código de Procedimiento Civil de 1975 refería al Poder Ejecutivo ésta alusión debe ser entendida en el momento histórico que se efectúo la norma, ya que el Poder Ejecutivo era reflejo de la Administración Pública, misma que por excelencia estaba encargada de realizar los diferentes contratos a nivel nacional, sin embargo podemos decantar por simple lógica que ese “Poder Ejecutivo” centralizado- de entonces fue descentralizado a nivel nacional a distintas entidades que tienen por función la administración de la cosa pública; situación que se profundiza con el régimen de Autonomías diseñadas por la Constitución de 2009, elementos históricos irrebatibles. Bajo esta perspectiva, no se puede concebir que la referencia de “Poder Ejecutivo” sea un diseño normativo para el órgano ejecutivo central sin ningún reparo a las transformaciones político administrativas que el Estado ha sufrido a lo largo de décadas, ya que con una concepción tan limitada no se entendería cómo al presente se desarrolla el proceso contencioso administrativo que fue previsto para dilucidar los casos de oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho  hubiere ocurrido previamente ante el “Poder Ejecutivo”; común denominador en estos procesos que deben ser interpretados de forma amplia y desde la Constitución Política del Estado.

Por otro lado, en concordancia con lo fundamentado, la Ley Nº 2341 en su art. 2 ya entiende que la Administración Pública, debe ser entendida como el Poder Ejecutivo, los gobiernos municipales y las Universidades Públicas, disposición administrativa que coadyuva a la interpretación antes vertida.

En esa circunstancia la referencia de Poder Ejecutivo que señala el art. 775 del Código de Procedimiento Civil, debe ser interpretado de forma amplia entendiendo que se expresa de la Administración Pública, en todos sus ámbitos, que es donde se establece las relaciones contractuales para el funcionamiento del Estado; tal interpretación integral fue refrendada por Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la SCP Nº 060/2014 que señaló: “…se tiene que los tres contratos suscritos entre la UAGRM y la Empresa Constructora Aguarague, contemplaron entre una de sus cláusulas el marco legal que regirá dicha relación contractual, cuya base se tiene en el texto constitucional, además en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, debido a que por la naturaleza administrativa de los mismos genera el sometimiento a las cláusulas de los contratos, en tal entendimiento los conflictos suscitados en los contratos Administrativos deben ser impugnados ante la instancia respectiva, conforme a lo previsto en el art. 775 del Código de Procedimiento Civil” (subrayado nuestro); interpretación vinculante para este órgano de justicia conforme señala el art. 203 de la Constitución Política del Estado.

Si bien los contratos de 19 de septiembre de 2008, cursantes de fs. 7 a 10, en su contenido prescindieron de las formas que se otorga a este tipo de contratos, y los procedimientos correspondientes, lo que no podemos pretender es otorgarle a esos contratos una dimensión de contrato privado por el tenor simplista y horizontal de las cláusulas, porque más allá de las palabras o forma que se exprese un contrato, se debe tomar en cuenta el objeto mismo de éste, la causa para su realización y las partes que concurren al acto, más aun, cuando la ley le otorga anteladamente su sitial en al ámbito administrativo.

También se hace preciso referirnos a la jurisprudencia constitucional aludida en el recurso, en tal situación lo primero que se debe dejar establecido es que las referencias jurisprudenciales traídas por el recurrente son de obiter dicta, es decir no corresponden a la ratio decidendi de la Sentencia Constitucional pues ambas desarrollaban la improcedencia de las acciones constitucionales por el principio de subsidiariedad, por lo que no pueden considerarse como vinculantes; no obstante aquello la SC Nº 160/2004-R establece que la contención debe ser dilucidado en un “proceso contradictorio”, razonamiento que no es inverso a la sustanciación en un proceso contencioso. En relación a la SC Nº 1603/2004-R se debe sostener que, más allá de que el razonamiento yace a la imposibilidad de acoger la tutela constitucional por encontrarse otras vías, la mencionada Sentencia parte bajo la premisa de que el contrato de discusión es un contrato civil, situación que lógicamente decant ará en un proceso ordinario civil, situación ajena al caso en concreto por cuanto se ha establecido que los contratos base para el presente proceso son de naturaleza administrativa, razón por la cual corresponde su conocimiento en proceso contencioso ante el órgano jurisdiccional  especializado que señala el art. 775 del Código de Procedimiento Civil, mientras la ley no determine situación diferente.

Por lo señalado precedentemente, la nulidad definida por el Tribunal Ad quem, fue correcta en la media de apreciar los contratos administrativos que han dado pie a la prosecución del presente proceso, aplicando correctamente el art. 122 de la Constitución Política del Estado, que señala: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”, deviniendo el recurso en infundado.

En consecuencia éste  Tribunal Supremo de Justicia emite resolución  en la forma determinada por los arts. 271 núm. 2)  y 273 del Código de Procedimiento Civil. 

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art. 42 parágrafo I núm. 1) de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación de los arts. 271 num. 2) y 273 del Código de Procedimiento Civil, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 474 a 475 vlta., interpuesto por Oscar Hugo Suarez Cuellar contra el Auto de Vista Nº 189/2013 de 25 de noviembre de 2013.  Con costas.

No se regula honorario profesional por ser el abogado servidor público.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relator: Mgdo. Rómulo Calle Mamani