TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

                                                                SALA CIVIL



Auto Supremo: 193/2013      

Sucre: 17 de abril 2013

Expediente: OR-2-13-S

Partes: Sociedad Accidental “CIDCA-COVAS” c/ Servicio Departamental de   Caminos Oruro

Proceso: Pago de Precio y Resarcimiento de Daños y Perjuicios.

Distrito: Oruro 


VISTOS: El recurso de casación interpuesto por Iver Ayaviri Díaz de fs. 288 a 289 vlta., impugnando el Auto de Vista Nro. 158/2010 de fecha 23 de noviembre de 2012 de fs. 281 a 283 vlta., pronunciado por  la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso de Pago de Precio de Proyecto Construcción Puente más Incremento de Intereses por Incumplimiento de Pago y Resarcimiento de Daños y Perjuicios, seguido Sociedad Accidental CIDCA-COVAS contra Servicio Departamental de Caminos Oruro, antecedentes del proceso y:

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Que, tramitada la causa el Juez de Partido 1ro. en lo Civil de Oruro dicta Sentencia declarando Probada en parte la pretensión contenida en la demanda de fs. 40 a 41 vlta., ratificada por fs. 44 y modificada mediante memorial de fs. 46 a 47 vlta. y memorial de fs. 115, aclarada y complementada por memoriales de fs. 119 y 121 de obrados formulada por la Empresa SIDCA-COVAS representada para el presente proceso por Marcelo Cortez Gutiérrez, a cuyo efecto se toman las siguientes decisiones: 1.- Con lugar al pago del precio del Proyecto de Construcción Puente Márquez II Tramo Quillacas Pampa Aullagas, en cuyo mérito se dispone que el servicio Departamental de Caminos Oruro (SEDCAM) pague el monto de Bs. 486646.22.-,relativa al Certificado de Pago Nro. 5 Planilla Cierre del Proyecto de Construcción Puente Márquez II, Tramo Quillacas Pampa Aullagas a la empresa Accidental SIDCA COVAS, en el plazo de 10 días de ejecutoriado el presente fallo. 2.- Sin lugar al resarcimiento de daños y perjuicios demandado accesoriamente. 3.- sin lugar al pago de intereses por incumplimiento. 4.- Sin costas por ser el demandado institución estatal.

Recurrida la Sentencia mediante apelación por el Servicio Departamental de Caminos Oruro representado por Álvaro Roby Gumucio Gómez por memorial de fs. 260 a 261, la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Auto de Vista Nro. 158/2010 de fecha 23 de noviembre de 2012, cursante de fojas 281 a 283 vlta., confirma la Sentencia de fecha 13 de junio de 2012 que cursa de fs. 255 a 258.

Resolución que dio lugar al recurso de casación interpuesta por parte de la entidad demandada SEDCAM Oruro mediante su Director Iver Ayaviri Díaz, que se analiza.

CONSIDERANDO II:

DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

Invocando los arts. 250, 253 y numeral 1) del art. 255 del Código de Procedimiento Civil refiere, interponer recurso de casación contra el Auto de Vista que se señala, calificando en primer término como “Errores de fondo”:

Con respecto a este punto refiere que el fallo de segunda instancia señalaría que faltaría expresión de agravios y que ese aspecto fuera la que aperturaría la competencia del Juez, como si el SEDCAM no se hubiese manifestado de manera clara que en situ se hubiera demostrado el incumplimiento por la empresa SIDCA-COVAS, aspecto que pese a su explicación no hubiera sido considerado. Que, si no hubo pago de forma total, hubiera sido porque no se habría cumplido con el contrato, reiterando de manera confusa el incumplimiento ni la existencia de un contrato modificatorio, y si hubo acta definitiva firmada por Autoridad del SEDCAM fuera por la entrega del puente, no por la aceptación de la entrega del cumplimiento total del contrato que no hubiera sido cumplidos.

Errores de forma

Que el Auto de Vista reflejaría número de registro del 2010 que afectaría en la interposición del recurso, pues seguramente correspondería a otro proceso  y vulneraria a su seguridad jurídica. Que, la notificación fuera por cedulón y no personalmente, mas aun no estarían de acuerdo en cancelar la liquidación que se hubiera practicado en un plazo señalado corto, y esto fuera vulneratorio  al derecho a la defensa y al debido proceso, transcribiendo al efecto Sentencias constitucionales, pretendiendo hacer consentir que la notificación no hubiera cumplido de manera efectiva con su fin a efectos de impugnarlo.

Con ese antecedente refiere interponer recurso de casación, solicitando “la invalidación del Auto Definitivo y la Sentencia de 13 de junio de 2012 para que se realice una correcta valoración de las pruebas aportadas por las partes durante la primera instancia”

CONSIDERANDO III:        

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Del planteamiento del recurso de casación, se establece la absoluta carencia de lo mas elemental de razonamiento jurídico y orientación de que se quiso decir en el memorial con la suma de recurso, sin embargo y no obstante ello, este Tribunal ante la verificación de la naturaleza del contrato base de la acción que se tramitó, en sujeción a lo determinado por el art. 252 del Código de Procedimiento Civil, pasa a analizar su tramitación y si las normas aplicadas a ello fueron o no pertinentes.

1.- En ese contexto señalar que, el documento base de la demanda que cursa de fs. 3 a 11 de obrados como se puede establecer de su cláusula tercera, es un contrato de obra, destinado para la construcción de un puente denominado “Márquez II” en el tramo Quillacas Pampa Aullagas el Departamento de Oruro, suscrito entre las partes intervinientes como contratantes el Servicio Departamental de Caminos Oruro y la Sociedad Accidental “SIDCA COVAS”.

2.- En la cláusula Décima Primera se aclara “(LEGISLACION APLICABLE AL CONTRATO).- El presente contrato es un Contrato Administrativo, por lo que está sujeto a la normativa prevista en la Ley Nro. 1178 de Administración y Control  Gubernamentales, en los aspectos de su ejecución y resultados…”

3.- Por otro lado, de manera expresa en la Cláusula Décima Octava se establece que, “(SOLUCION DE CONTROVERSIAS) Judicial: En caso de surgir controversias entre el SEDCAM y SIDCA COVAS que no puedan ser solucionadas por la vía de la concertación, las partes están facultadas para acudir a la vía judicial, bajo la jurisdicción coactivo fiscal.”

4.- Con referencia a lo anterior corresponde señalar que la Ley 1178 establece en su  Capítulo  VII, (De la Jurisdicción Coactiva Fiscal), especificando en su art. 47 última parte que “Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.”

Establecido esto, toca realizar consideraciones con relación a la naturaleza jurídica de los contratos, y secuencialmente recurrimos en primer término al concepto general de señalar que un contrato es un acuerdo de voluntades que crea o transmite derechos y obligaciones a las partes que lo suscriben, siendo el contrato un tipo de acto jurídico en el que intervienen dos o más personas y está destinado a crear derechos y generar obligaciones, rigiéndose por el principio de Autonomía de la voluntad, según el cual, puede contratarse sobre cualquier materia no prohibida, perfeccionándose por el consentimiento y las obligaciones que nacen de él -contrato- teniendo fuerza de ley entre las partes contratantes.

Corresponde asimismo, consecuencia de lo anterior, precisar en función a los sujetos que intervienen en la relación contractual y el tipo de legislación que le es aplicable: Es en ese orden se tiene, los contratos privados, donde los sujetos intervinientes persiguen intereses particulares, y sus obligaciones y derechos se mantienen en un plano horizontal por la prestación recíproca que emana del contrato; esta relación contractual es propia del Derecho privado, y están regulados, corrientemente, por el Código Civil.

Por otro lado, se encuentran los contratos administrativos, donde interviene como sujeto contractual el Estado, mediante las instituciones que componen la Administración Pública, la relación contractual se ve compelida a la satisfacción de necesidades de carácter público, y su regulación pertenece al Derecho Administrativo.

Los contratos del Estado, están regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único. Estrictamente hablando, no hay contratos Civiles de la Administración; en principio, todos son de derecho público, sometidos a reglas especiales. Como ya lo señalamos, los contratos de la administración se rigen predominantemente por el derecho público, pero los hay también regidos en parte por el derecho privado. Así, están más próximos al derecho Civil más lejanos del derecho administrativo los contratos de cesión, permuta, donación, compraventa, mandato, depósito, fianza, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o función Pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras Públicas, obra Pública y suministro.

Siendo primordial fijar la atención en ésta distinción, en consideración a que un contrato de carácter privado no es equiparable a uno de naturaleza administrativa, por las características y elementos que las componen, y en el caso, por el régimen jurisdiccional a la cual están expuestas al presentarse las controversias que deriven de ellas.

En ese antecedente es necesario efectuar precisiones referidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, entendiendo como su nombre indica, la referencia a una controversia con la Administración y, esa contención o controversia se produce porque se considera que un acto administrativo es ilegal o ilegítimo, porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular.

La jurisdicción contencioso administrativa ha sido instituida para establecer si la Administración Pública ha sujetado su actuación al principio de legalidad; la jurisdicción contenciosa-administrativa abarca, sin excepción, a todos los actos de la administración.

Inicialmente sólo se sometió el acto administrativo al control jurisdiccional de legalidad, luego dicho control se hizo extensivo a la actividad de la administración Pública, naciendo así la llamada jurisdicción contencioso-administrativa como actualmente se la concibe y, con ello se profundizó el Estado de Derecho al predicarse la vigencia del principio de legalidad y de sujeción de la administración a la Ley.

Como se aprecia, el proceso contencioso-administrativo ha evolucionado y pasó de ser un proceso al acto administrativo, para convertirse en un proceso de protección del derecho del particular frente a la actuación de la Administración Pública.

En definitiva, está el sólido sustento que la jurisdicción contenciosa-administrativa, es la jurisdicción especializada que tiene competencia para ejercer control jurídico sobre la actuación de la administración Pública, arribando a la conclusión de que en las cuestiones referidas a la actuación de la administración Pública corresponden a esa jurisdicción especializada y no a la ordinaria.

De la dinamicidad en el avance de la ciencia del derecho y por ende de la jurisprudencia en sujeción a lo determinado por la Constitución Política del Estado y los nuevos principios y valores en respuesta a los nuevos objetivos del Estado, y la prevalencia del interés público por encima del interés privado, este Tribunal Supremo de Justicia ha adoptado una línea jurisprudencial emitiendo Autos Supremos como los signados con los números 405/2012, 419/2012, 115/2013 entre otros, encaminados a determinar que las contenciones emergentes de contratos administrativos y su correcta vía de impugnación, partiendo de varias definiciones de contrato administrativo o contrato de la administración, entendido como la declaración de voluntades productora de efectos jurídicos entre dos o más personas de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa; resaltamos como características propias: a) el objeto del contrato administrativo vinculado directamente al interés general, es decir, que la obra o el servicio cuya realización y prestación se persigue constituye precisamente la realización de los fines de la administración; b) la participación de un órgano estatal o ente estatal en ejercicio de la función administrativa y; c) las prerrogativas especiales de la administración en orden a su interpretación, modificación, ejecución y Resolución, particularidades y razonamientos que sirvieron de base para la emisión de los fallos referidos.

Finalmente con relación a este tipo de contratos es de hacer notar lo normado por el art. 47 de la Ley 1178, de 20 de julio de 1990 que se refirió supra.

Bajo esa perspectiva y afirmada como está la existencia de la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, y recordando que el contrato administrativo o contrato de administración (reconocido por el art. 47 de la Ley No. 1178), si bien tiene elementos comunes al contrato privado, empero tiene varias variantes que dependen de su contenido, de su fin, de los distintos intereses que afecta y de su régimen jurídico propio. Como sostiene el Autor Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo; establecimos que en caso de controversias suscitadas a raíz de un contrato administrativo, la jurisdicción que deberá dirimir esa controversia es la contencioso-administrativa.

En el caso en cuestión, se constata la existencia de un contrato administrativo como se ha señalado y que cursa de fs. 3 a 11, producto del cual hubiese incumplimiento por parte del Servicio Departamental de Caminos en el pago del precio total pactado por la construcción de un puente, emergente de ello es que la Sociedad Accidental SIDCA COVAS, pretende en la vía ordinaria, se haga efectivo el pago pendiente, aspecto que debe ser dilucidado ante la jurisdicción contencioso-administrativa y no ante el Juez de la jurisdicción ordinaria en materia Civil, toda vez que el contrato que dio origen a la presunta deuda por incumplimiento, no constituye contrato privado sino uno de naturaleza administrativa; siendo absolutamente sustentado el análisis efectuado respecto al Juez o Tribunal competente que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa, no existiendo disposición legal que habilite a la jurisdicción ordinaria en materia Civil ejercer la jurisdicción contencioso administrativa.

Existe sustento asimismo sobre la conclusión anterior, por expresa previsión del art. 117 parágrafo I de la Constitución Política del Estado abrogada que reconocía a la entonces Corte Suprema de Justicia, como máximo Tribunal de Justicia ordinaria, contenciosa y administrativa de la República. En ese marco, la Constitución Política del Estado abrogada señalaba que la jurisdicción contencioso-administrativo recaía sobre la Corte Suprema, en ese sentido el art. 118-7) de la citada norma Constitucional atribuía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la de resolver las causas contenciosas que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y de las demandas contencioso administrativas a las que dieren lugar las Resoluciones del mismo. Atribución que así se encontraba también reconocida por el art. 55 num. 10) de la abrogada Ley No. 1455 de Organización Judicial.

De las normas descritas precedentemente se establece que en el anterior marco Constitucional y legal, el legislador reconoció a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer de los procesos contencioso administrativos; normativa que no asignaba a los juzgados ordinarios en materia Civil competencia para conocer y resolver los conflictos surgidos a raíz de los contratos administrativos.

Dentro de ese contexto corresponde señalar que en materia contenciosa y contenciosa-administrativa el Código de Procedimiento Civil en su Título VII, Capítulo V y VI, desarrolla las normas que regulan el trámite y sustanciación de los procesos "contencioso y resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo" y del "proceso contencioso administrativo a que dieren lugar las Resoluciones del Poder Ejecutivo", respectivamente.

Establecido lo anterior podemos concluir que el marco legal anterior a la Constitución Política del Estado Plurinacional y a la Ley Nº 025 Ley del Órgano Judicial (que reconocen a la jurisdicción contenciosa-administrativa como jurisdicción especializada a ser desarrollada por Ley especial), atribuía a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer y resolver de los procesos contenciosos derivados de los contratos del Órgano Ejecutivo -contratos administrativos-, competencia que por determinación del art. 10-I de la Ley Nº 212 "Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional" ha sido prorrogada a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; en efecto la citada norma señala: "La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas Contenciosas Administrativas a que dieren lugar las Resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como Jurisdicción Especializada".

De ese entendimiento se concluye que la contención emergente de los contratos administrativos corresponde conocer en su trámite al Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena como proceso contencioso, jurisdicción procesal que deberá mantenerse hasta que el órgano legislativo dote de la normativa adecuada como una Jurisdicción especializada, dispuesta así por la actual Constitución Política del Estado, en la última parte del art. 179-I que dispone: (... existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley), en ese mismo sentido por el art. 4 parágrafo I num. 3) y en su disposición transitoria décima de la Ley del Órgano Judicial No. 025, posición legal que no es contraria al Derecho comparado, lo privado regido por la jurisdicción Civil y lo administrativo por la jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Siendo preciso concluir acudiendo al Autor Roberto Dromi que la personalidad del Estado es una, no tiene una doble personalidad, que es Pública, aunque su actividad en algunas oportunidades puede estar regulada por el Derecho Privado, que no es el caso que se analiza.

Finalmente y previo análisis del contrato del que se originó el cuestionamiento de su Resolución, queda claro y sin lugar a duda que los contratos que celebra el Estado a través de cualquiera de sus órganos :Legislativo, Ejecutivo, Judicial Electoral o a través de cualesquier entidad Pública en función de su poder de administración, y que tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio de interés general, revisten naturaleza administrativa, por tanto sujetos a una regulación especial ajena a la regulación ordinaria Civil que sólo es aplicada en forma supletoria en cuanto no contraríe las normas y fines del derecho administrativo que según la doctrina concibe como naturaleza contencioso-administrativo a aquellas cuestiones referidas a la interpretación, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos.

Con esos antecedentes y de la verificación del pago que es perseguido por parte de la Sociedad Accidental SIDCA COVAS, es emergente precisamente del incumplimiento por parte del SEDCAM en el Proyecto de Construcción Puente Márquez II Tramo Quillacas Pampa Aullagas contenido en la Minuta de Contrato No. 04/2008 (fs. 3 -11), de carácter administrativo.

De lo referido se establece que las normas Constitucionales anterior y actual así como la normativa que rigen la materia, no confirieron ni confieren a la jurisdicción ordinaria Civil la competencia para la tramitación de contención derivada de contratos administrativos, precisamente por la naturaleza de estos; derivando la sustanciación en juzgados de materia Civil, como en el caso, otorgándole un marco erróneo de legalidad sin que se considere de dónde nace su competencia, aspecto que no puede ser convalidado por este Tribunal Supremo de Justicia, en virtud del acatamiento Constitucional y legal por el que se rige, sin que represente restricción al acceso a la justicia, al contrario, la supremacía del debido proceso para los justiciables, que no debe apartarse del Juez natural, pues él es la garantía de otorgar la seguridad jurídica regida bajo un principio de legalidad.

Consecuentemente, y en consideración a que la contingencia del presente caso deriva del presunto incumplimiento en el pago del precio convenido en el Contrato de Obra del Proyecto de Construcción Puente Márquez II Tramo Quillacas Pampa Aullagas, los hechos se subsumen a la norma expresada en el art. 775 del Código de Procedimiento Civil, por lo cual se concluye que al tramitar los Tribunales inferiores ordinarios en materia Civil y comercial el presente como un proceso ordinario Civil, han administrado justicia sin la competencia requerida, que es de orden público y su límite es fijado por Ley, esto conlleva necesaria y obligatoriamente a una nulidad procesal, contrariando lo mandado por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que señala expresamente: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la Ley".

Al margen de lo anterior, a los fines de aclaración será pertinente señalar que cuando el contrato de obra en su cláusula Décima Octava establece respecto a la solución de controversias, que: "En caso de surgir controversias entre el SEDCAM y SIDCA COVAS que no puedan ser solucionadas por la vía de la concertación, las partes están facultadas para acudir a la vía judicial, bajo la jurisdicción coactiva fiscal"; no es del todo correcta en cuanto a la posibilidad de que la parte contratista acuda a esa vía (coactiva fiscal) para dilucidar las controversias que se susciten con el contratante en relación al contrato. Lo anterior se explica en razón a que la vía coactiva fiscal, ha sido establecida en el ordenamiento jurídico como la vía a través de la cual el Estado, como contratante, se habilita sobre la base de un título con fuerza coactiva Fiscal a accionar contra el contratista procurando la recuperación del patrimonio del Estado. No teniendo esta posibilidad el particular contratista, quien no puede coactivar al Estado, sin que ello suponga la imposibilidad de demandar al Estado por la vía contenciosa reconocida en el art. 775 del Código de Procedimiento Civil.

En consecuencia éste Tribunal Supremo de Justicia, con los razonamientos expuestos, en aplicación del art. 252 del procedimiento Civil, emite Resolución en la forma determinada por el art. 271 num. 3) del mismo cuerpo normativo.

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art. 42 parágrafo I num. 1 de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación del art. 122 de la Constitución Política del Estado y de los arts. 252 y 271 num.3 del Código de Procedimiento Civil, ANULA todo lo obrado sin reposición, debiendo la parte actora accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente.

Sin responsabilidad por ser excusable.

En aplicación del art. 17 parágrafo IV de la Ley Nº 025, notifíquese al Consejo de

la Magistratura a los fines de ley.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relator: Mgdo. Rómulo Calle Mamani.