TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

Auto Supremo Nº 325

Sucre, 14 de junio de 2019

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente                        : 237/2018

Demandante                : Silvia Quiroz Condori

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Pando

Magistrada Relatora        : María Cristina Díaz Sosa

VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fs. 115 a 116, interpuesto por Jorge Sánchez Iraizos y Mateo Cussi Chapi en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, contra del Auto de Vista Nº 57/18 de 12 de marzo de 2018, de fs. 110 a 111, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescente y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; el escrito de la demandante que responde al recurso de casación de fs. 119 a 120; el Auto que admite el recurso de fs. 129 y vta.; lo obrado en el proceso, y;

I. ANTECEDENTES PROCESALES

Sentencia Nº 397 017 de 4 de octubre de 2017

Tramitado el proceso laboral para el pago de subsidio de frontera seguido por Silvia Quiroz Condori contra el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia Nº 397 017 de 4 de octubre de 2017, cursante de fs. 89 a 91, declarando probada en parte la demanda e improbada la excepción de prescripción, sin costas, determinando el pago total de Bs26.960.- (veintiséis mil, novecientos sesenta 00/100 bolivianos), dentro del tercer día de ejecutoriado dicho fallo de fondo, por concepto de subsidio frontera (2010-2 meses-Bs1.400.- 20%= Bs560.-, 2011-12 meses-Bs1.400.- 20%=3.360.-, 2012-3 meses-Bs1.400.- 20%=840.-, 2012-9 meses-Bs1.800.- 20%=Bs3.240, 2013-2 meses-Bs1.800.- 20%=720.-, 2013-10 meses-Bs2.200.- 20%=4.400, 2014-12 meses-Bs2.200.- 20%=Bs5.280.- y 2015-12 meses-Bs2.200.- 20% Bs5.280.-), más aguinaldo y doble aguinaldo (Bs3.280).

Auto de Vista Nº 57/18 de 12 de marzo de 2018

Interpuesto el recurso de apelación por Jorge Sánchez Iraizos y Mateo Cussi Chapi en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (fs. 95 a 96), la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescente y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, pronuncia el Auto de Vista Nº 57/18 de 12 de marzo de 2018, de fs. 110 a 111, que confirma la Sentencia impugnada.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN Y PETITORIO

Jorge Sánchez Iraizos y Mateo Cussi Chapi, en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, interponen recurso de casación en el fondo contra el Auto de Vista Nº 57/18 de 12 de marzo, bajo los siguientes argumentos:

1. Violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE). Es deber fundamental de las autoridades jurisdiccionales, velar por los intereses del estado y de la sociedad; al efecto, debe interpretar de manera muy minuciosa las leyes que señalan los demandantes. No es posible sólo decir que todos los funcionarios están dentro de la Ley, por que sus derechos y obligaciones están plasmadas en otras Leyes y Decretos Supremos. Deben aplicarse las normas de administración pública que rigen la vida institucional del Municipio, tales como la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, la Ley Nº 2027 denominada Estatuto del Funcionario Público (EFP), la Ley Nº 2341 denominada Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y demás normas a las que se rigió la demandante en los contratos administrativos de prestación de servicios.

2. Violación del art. 119 de la CPE. Las partes en conflicto gozan de igualdad de oportunidades; empero, el Auto de Vista sólo menciona que el Juez aplicó correctamente las Leyes, sin identificar qué Leyes, vulnerando el derecho a la defensa en igualdad de condiciones y sin velar por los intereses del Estado, considerando que la demandante prestó sus servicios a contrato y los servidores públicos no gozan de todos los beneficios. Además, no está sujeta a la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012, tal como ha establecido la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 0281/2013-L de 3 de mayo y la Sentencia Constitucional (SC) 0351/2003-R de 24 de marzo.

3. Tanto el Juez como los Vocales, omitieron la jurisprudencia vinculante contenida en la SCP 0358/2016-S2 de 18 de abril, sobre los alcances y carácter de los contratos de consultoría en línea, la imposibilidad de invocar estabilidad e inamovilidad laboral por no estar sujetos a la Ley General del Trabajo (LGT) y al EFP, sino al Decreto Supremo (DS) Nº 0181 y al Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; así, los consultores tienen un régimen especial diferente  de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados.

4. No corresponde el pago del subsidio frontera y el cálculo del aguinaldo y doble aguinaldo sobre el mismo. Al tratarse de un contrato administrativo de prestación de servicios, el subsidio frontera no se desglosa en la Boleta de Pago; lo percibido en dicha Boleta, se encuentra conforme a su designación y funciones específicas, con base en el modelo de contrato establecido por las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NBABS), conforme costa en los Contratos de Prestación de Servicios 0119/2015 y 84/2015, siendo vinculante la detallada SCP 0358/2016-S2  de 18 de abril; además otorgar el 20% más al aguinaldo con el pretexto del subsidio frontera, no es permisible, porque el aguinaldo se calcula con base al total ganado en los últimos tres meses, en consecuencia, se está otorgando un plus que no corresponde y debe dejarse sin efecto.

Petitorio.- La institución pública demandada solicita que se “casando o modificando el Auto de Vista” (sic), con todas las formalidades de ley.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y DOCTRINALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por la institución recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal.

Principio de inversión de la prueba en materia laboral

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48.I señala: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del Código Procesal del Trabajo (CPT) establece que, en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el art. 150 de la misma Ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, presunción “juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.

Subsidio Frontera

El art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.

Dicha norma transcrita, no hace diferencia entre servidores públicos eventuales, consultores en línea o permanentes, incluye a todos los funcionarios y trabajadores el sector público y privado cuyo lugar de trabajo esté dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales; para ello, las instituciones deben consignar en las papeletas, boletas, o comprobantes de pago de sueldos, el monto cancelado por concepto de dicho subsidio, correspondiente al 20% del salario mensual percibido por el trabajador.

Sobre el Aguinaldo de Navidad

El art. 2 de la Ley de 18 de diciembre de 1944, establece que la trasgresión o incumplimiento de esta Ley, será penada con el pago del doble de las obligaciones a que se refiere el art. 1, Aguinaldo de navidad; por lo que, en caso de incumplimiento del pago del Aguinaldo de Navidad, corresponde el pago doble del mismo.

Por su parte, el art. 2 del DS Nº 2317 de 29 de diciembre de 1950, prevé que el tiempo mínimo de servicios para acceder al pago del derecho al aguinaldo de Navidad, es de 3 meses para empleados, dentro del año correspondiente, aunque el trabajador hubiese sido retirado antes del 25 de diciembre del año respectivo, inclusive en caso de conclusión de la relación laboral por fallecimiento del trabajador.

La Resolución Ministerial Nº 712/03 de 20 de noviembre de 2003, establece el pago del beneficio, tanto en las empresas públicas como privadas, debe efectuarse hasta el 20 de diciembre como plazo máximo, norma que regula de forma permanente una sola fecha como máximo para el pago del Aguinaldo de Navidad.

IV. ANALISIS DEL CASO CONCRETO

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida o errónea de los arts. 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el DS Nº 110, subsidio frontera y aguinaldo; se tiene lo siguiente:

Sobre la vulneración de los derechos a la igualdad de las partes y a la defensa

Se deja claramente establecido que del análisis del Auto de Vista impugnado a través del recurso de casación, se evidencia que el mismo contiene la motivación y fundamentación necesarias para su validez y respeto del derecho al debido proceso en sus elementos motivación y fundamentación que repercuten en la igualdad de las partes a momento de asumir defensa, todo ello respecto a la expresión de agravios expresada por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, sobre la naturaleza de la contratación de la demandante y el pago del subsidio frontera y Aguinaldo de Navidad; aunque la respuesta o análisis de efectuado por las autoridades judiciales a las peticiones de las partes, sean negativas o contrarias a los intereses de las partes, ello no implica que carezcan de motivación y fundamentación que implique vulneración de los derechos a la igualdad de las partes y defensa.

Sobre el subsidio frontera y el Aguinaldo de Navidad

Con base en el análisis jurídico legal precedente, sobre el pago del subsidio de frontera ordenados en Sentencia Nº 397 017 de 4 de octubre de 2017 y confirmado por el Auto de Vista Nº 57/18 de 12 de marzo de 2018, este derecho está reconocido como derecho adquirido por el funcionario o servidor público, o trabajador privado, que desempeña sus funciones dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales, ello de conformidad con el art. 12 del DS Nº 21137, correspondiente al 20% del salario mensual. En merito a ello, se puede evidenciar que éste precepto establece que para beneficiarse de este subsidio, el trabajador o trabajadora independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los 50km linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción alguna sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma.

Es claro que el Juez y el Tribunal de apelación, realizaron una correcta ponderación de antecedentes y aplicación de la norma al caso concreto, pues conforme al citado art. 12 del DS Nº 21137, el derecho de recibir el subsidio de frontera es para todo trabajador, sin importar su rango, calidad o forma de Contratación, ello adecuado al contenido de la propia norma y la los principios laborales previstos en la CPE.

En ese contexto, no es correcta la argumentación expuesta por los representantes legales de la institución demandada ahora recurrente, que la asimilación de un trabajo a una realidad contractual dentro del  servicio  público, exima de la obligación del pago de dicho subsidio, considerando que la configuración del mismo está vinculada por una parte, a las actividades realizadas en zonas fronterizas y por otra, constituye un derecho consolidado emergente de una situación específica como es la ubicación geográfica de la fuente laboral, sin que la norma reconozca  tratos discriminatorios sobre otras  situaciones  y  menos que  su efecto  pueda  ser modificado por otras  disposiciones  de  índole  administrativo, que tienen que ver con un diseño presupuestario y no con el reconocimiento de derechos laborales emergentes de cualquier relación laboral o del contrato  de trabajo, como lo son las normas que la entidad recurrente señala como inobservadas o inaplicadas.

En ese contexto, no existe posibilidad de incurrir en diferencias entre servidores públicos eventuales, consultores en línea o permanentes respecto al subsidio frontera, a momento de contratar o designar personal para el desarrollo de las actividades de la institución pública demandada, en este caso del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija y establecer montos diferenciados de los sueldos de personal contratado o designado con el de personal eventual o consultor en línea a efectos del pago del subsidio de frontera respectivo previsto en la Ley.

La entidad demandada, al desconocer este derecho adquirido de la demandante, no consigna de manera desglosada y en todas las boletas o constancia de pago de sueldo, el concepto específico de subsidio frontera, conforme consta en las boletas de pago cursantes de fs. 7 a 53 de obrados y conforme al principio de inversión de la prueba desglosado precedentemente, correspondía a la institución pública demandada demostrar que dentro del salario que percibía la demandante se encontraba reconocido o pagado también el subsidio de frontera al cual tenía derecho, y con ello proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por la trabajadora, y que además le permita al Juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material, situación que en el presente caso, no aconteció, sin que ninguna situación administrativa o contable pueda evitar o perjudique el pago de dicho subsidio conforme a Ley; en consecuencia, el pago del subsidio frontera únicamente es demostrable a través del documento que así lo establezca expresamente.

Ahora bien, en cuanto al pago del aguinaldo,  conforme a lo desarrollado precedentemente, para tener derecho al pago del aguinaldo, mínimamente el trabajador debe prestar sus servicios durante tres meses, de lo que se advierte en el presente caso, y según la prueba cursante en obrados (boletas de pago y certificados de trabajo), la demandante trabajó más de tres meses, cumpliendo de tal manera el término correspondiente para ser acreedora al pago de dicho derecho laboral, con lo que es evidente que corresponde el pago por dicho concepto.

Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, carece de sustento legal y corresponde resolver en el marco de la disposición legal contenida en el art. 220.II del Código Procesal Civil (CPC), aplicable por la norma remisiva contenida en el art. 252 del CPT, en observancia a la disposición Transitoria Sexta del CPC.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el art. 184.1 de la CPE y el art. 42.I.1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Jorge Sánchez Iraizos y Mateo Cussi Chapi, cursante de fs. 115 a 116, contra del Auto de Vista Nº 57/18 de 12 de marzo de 2018, de fs. 110 a 111, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.