TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 81

Sucre, 17 de agosto de 2018

Expediente                        : 063/2016-CA

Proceso                        : Contencioso Administrativo

Demandante        : Almacenera Boliviana S.A. (ALBO S.A.)

Demandado                : Aduana Nacional de Bolivia

Resolución Impugnada        : RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015

Distrito                        : La Paz

Magistrado Relator        : Dr. Esteban Miranda Terán


Pronunciada en el proceso Contencioso Administrativo seguido por Almacenera Boliviana S.A. (ALBO S.A.), impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, emitida por la Aduana Nacional de Bolivia (ANB).

VISTOS: La demanda Contencioso Administrativa de fs. 228 a 233, interpuesta por Almacenera Boliviana S.A. (ALBO S.A.), legalmente representada por Fernando Ríos España, contra la Resolución RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, emitida por la Aduana Nacional (fs. 220 a 227); el Auto de Admisión (fs. 236), la respuesta de la Aduana Nacional de fs. 241 a 248 vta.; el decreto de Autos para sentencia de fs. 275, los antecedentes tanto jurisdiccionales como administrativos y;

CONTENIDO DE LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

Argumenta que la Gerencia Regional Santa Cruz de Aduana, recepciona una nota de reclamo por parte del directo y único responsable, y dando crédito y validez a todo lo manifestado por el reclamante con el apoyo de la empresa de Transporte a la que pertenece, inicia proceso de relacionamiento al concesionario, basado en un reclamo particular, mismo que de manera muy diligente pretende adecuar al procedimiento y reglamento de concesión, determinando en informes daños a mercancía, que efectivamente existen pero que no se ajustan a la tipificación ni corresponden en responsabilidad al concesionario, manifiesta que se evidencia que se confunde y mezcla el reclamo con datos de faltantes y daños, y sobre los que se extraen presunciones al indicar que “serían los que se destruyeron cuando se cayó el pallet a momento de descarga en el almacén 19 ", aseverando la aduana existir un proceso de descarga en el que se produjo el daño, cuando dicho procedimiento no estaba habilitado ni autorizado, por lo que bajo una apreciación subjetiva se pretenden imputar la responsabilidad del daño al concesionario, omitiendo considerar la responsabilidad particular y personal del chofer, determinando  faltantes de 39 cajas y definió la reimpresión del parte de recepción sobre la cantidad recepcionada en almacenes; lo que no puede hacer legalmente la aduana  es, ahora pretender asimilar esos datos a una responsabilidad del concesionario, que como se evidencia en antecedentes, no autorizó el descarguio, que el chofer arbitrariamente definió adelantar la descarga y ocasionó los daños en la mercancía que se encontraba aún bajo responsabilidad del chofer y no del concesionario, que la emisión del parte de recepción, es el que acredita la cantidad de bultos que se entregan al concesionario, por los cuales responde en adelante el concesionario, y no por los daños o averías ocasionadas por responsabilidad ajena a la suya, aspecto concordante con la Ley 2341 art. 78, señala que este importante requisito de responsabilidad, que hace a la verdad material de los hechos conforme dispone  el art. 4 inc. d) de la Ley 2341, no ha sido considerado ni merecido la evaluación legal que amerita, y que no ha sido ni puede ser probada por una simple denuncia unilateral del verdadero responsable, asimismo, señala que, la Aduana desconoce el principio de buena fe establecida en el mismo artículo

Argumenta que no existe reclamo alguno del consignatario, propietario de la mercancía contra el servicio del concesionario, y sin reclamo del consignatario, sino de un tercero ajeno que es el verdadero responsable, la aduana hace de juzgador en un hecho particular para imponer una sanción injusta al concesionario, vulnerando el art. 4 inc. h) del Reglamento de Concesión, art. 4 inc. a), d) f) de la Ley 2341, así como el principio de tipicidad, e incompetencia de le Ley 2341.

Petitorio.

Concluyó solicitando “declarar probada la demanda, dejando sin efecto la Resolución RD-03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, junto a todos los actos administrativos excedidos, ilegales y transgresores de los principios denunciados, así como la sanción impuesta ilegalmente contra el concesionario”.

RESPUESTA A LA DEMANDA.

En representación de la Aduana Nacional, y de su Presidente Ejecutiva a.i. se apersona su apoderado Mauricio Felix Segales Bothelo a objeto de responder negativamente la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por la empresa Almacenera Boliviana S.A. (ALBO S.A.).

Ratificando los argumentos de su resolución, hace cita de la normativa bajo la cual se procedió a decidir sobre el caso en cuestión, hace cita de extractos de la Sentencia Constitucional Plurinacional 0693/2012 de 2 de agosto de 2012, manifiesta que la empresa demandante se limitó a hacer apreciaciones subjetivas carentes de sustento legal, realizando una transcripción inextensa de la norma y una sucinta relación de hechos, empero jamás realizó una relación causal entre el elemento fáctico y normativo del petitorio sin establecer con claridad de qué manera los hechos alegados vulneración o lesionarían derecho alguno.

Haciendo referencia a las normas aplicadas por la Aduana Nacional cita al Reglamento de Concesión de Recintos Aduaneros, el cual a decir del demandante, norma que habría sido impugnada con la interposición de recursos legales y que estaría pendiente su resolución, empero, señala que, no acredita dicho extremo con documentación legal pertinente , y recae un una aseveración subjetiva y sin mayor relevancia jurídica, señala que las actuaciones de la Aduana Nacional se someten al cumplimiento de la ley, en este caso, señala que, la responsabilidad total recae sobre el concesionario sobre las mercancías averiadas, la cual se inicia desde el momento del ingreso de las mercancías al depósito aduanero y continua hasta que las mercancías salen del mismo.

Sobre los argumentos de la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por la empresa “Almacenera Boliviana S.A.”, desvirtúa los mismos efectuando una relación de los elementos que deben concurrir para evidenciar la existencia de una infracción administrativa; argumenta con relación a los fundamentos expuestos por la empresa Almacenera Boliviana S.A. que supuestamente desvirtuarían la infracción administrativa por la que fue sancionada; concluye argumentando sobre la supuesta vulneración de principios por parte de la Administración Aduanera.

Petitorio.

Concluye solicitando a este Tribunal “dictar sentencia declarando improbada en todas sus partes la demanda contenciosa Administrativa de contrario, manteniendo firme y subsistente la RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015 y las determinaciones dispuestas en la misma, sea con costas.”

Réplica y dúplica

Por decreto de 15 de marzo de 2017, fs. 272 de obrados, se dispuso traslado, para que la empresa demandante haga uso de su derecho a réplica, sin que ésta accione la misma, decretándose Autos para sentencia de fs. 275.

ANTECEDENTES DEL PROCESO.

Conforme a los datos del proceso, Albo S.A. habría incumplido la normativa establecida para cumplimiento de la concesión, razón por la cual habría incurrido en la infracción prevista en el art. 83 num. 18) del  Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros aprobado mediante Resolución de Directorio Nº RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012. En tal sentido la Aduana Nacional emitió la nota AN-SCRZI-CA 181/2015 de 20 de febrero de 2015, en la que se inicia el relacionamiento correspondiente y el mismo es puesto en conocimiento de la concesionaria en fecha 23 de febrero de 2015, otorgándosele un plazo de 10 días para que la empresa "Almacenera Boliviana S.A." presente los descargos correspondientes que desvirtúen la comisión de a infracción citada con anterioridad.

Al no haberse presentado descargos por la empresa concesionaria, que desvirtúen la infracción cometida, la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional en aplicación de los arts. 85 inc. b) del reglamento citado, emitió la Resolución Administrativa AN-ULEZR-RA- 76/2015 de 03 de julio de 2015 que en su parte dispositiva declara probada la infracción administrativa, al haberse producido un accidente al descargar la mercancía del camión con placa Nº 1331-XEU, donde se averió parte de la mercancía en el almacén 19, en la que incurrió el concesionario Almacenera Boliviana ALBOS.A., por haber subsumido su conducta en lo previsto en el artículo numeral 18) del art. 83 de la mencionada resolución de directorio.


Recurso de revocatoria.

Notificada la resolución citada, la empresa ALBO S.A., interpone recurso de revocatoria contra la referida resolución, misma que mereció la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria Nº AN-ULEZR-RA-090/2015 de 11 de agosto de 2015, disponiendo denegar el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes la resolución impugnada que sancionó al Concesionario Almacenera Boliviana ALBO S.A., con una multa equivalente a 7.879,45 UFV's, prevista en el  art. 85 inc. b) por la infracción administrativa cometida en el art. 83 num. 18).

Recurso jerárquico.

Una vez notificada a ALBO S.A. con la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria Nº AN-ULEZR-RA-090/2015, fue objeto de la interposición de Recurso Jerárquico, motivo por el cual el Directorio de la Aduana Nacional, emite la Resolución Nº RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, que en su parte dispositiva determina; rechazar totalmente el recurso jerárquico interpuesto, confirmando en todas sus partes la citada Resolución, toda vez de haberse evidenciado la comisión de la infracción administrativa establecida en el numeral 18) del art. 83, del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, ratificando la aplicación de la multa equivalente a 7.879,45 UFV's (Siete mil ochocientos setenta y nueve 45/100 UFV`s, en observancia a lo señalado en el inciso b) del artículo 85 de la precitada normativa.

III.-FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Reconocida la competencia de esta Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa, del Tribunal Supremo de Justicia, en previsión de los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto por la Ley Nº 620 art. 2-2, tomando en cuenta que el proceso contencioso administrativo es un juicio de puro derecho dirigido a verificar la correcta aplicación de la ley en los actos y resoluciones de la administración, en el caso por la ANB, corresponde ingresar a la resolución de la causa.

Problemática planteada.

De la revisión de la demanda, respuesta y antecedentes contenidos en el expediente, se advierte que la problemática traída a juicio de éste Tribunal se circunscribe a determinar, si en el pronunciamiento de la Resolución RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, la Aduana Nacional efectúo una adecuada compulsa de los hechos y la normativa específica respecto a la tipificación del hecho, como el respeto a la presunción de buena fe en las acciones del concesionario previsto en el art. 4 inc. h) del Reglamento de Concesión, respeto al principio de desempeño de la función pública, principio de verdad material, y principio de imparcialidad, previstos en el art. 4 inc. a), d) f) de la Ley 2341, así como la competencia para la aplicación de la Ley N° 2341, para conocer este caso.

ANÁLISIS Y FUNDAMENTACION LEGAL.

En el marco del derecho administrativo sancionador, rigen entre otros los principios de legalidad y tipicidad, de donde la legalidad recoge el aforismo jurídico "nullum pena sine lege" y el de tipicidad que se expresa en la necesidad de que una conducta punible haya sido debidamente descrita en una norma legal, por lo cual es preciso considerar que la tipificación, no es un mero enunciado ni una formalidad de la cual pueda o no prescindirse, toda vez que una correcta tipificación garantiza la efectivización de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico, es así que el artículo 73 de la Ley N° 2341 Ley de Procedimiento Administrativo; establece que, son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias, debiendo advertirse que el tipo que define una infracción no se produce mediante cualquier acto o comportamiento, sino sólo, cuando éste se ha consumado en la forma que la norma infraccional expresamente lo determino, aspectos que deben ser adecuadamente analizados por este Tribunal.

Expuestos lo argumentos del demandante, quien alega que fue el chofer del camión que transportaba la carga, quien hubiese definido adelantar la descarga de la mercancía y producto de esa su acción ocasionó los daños en la mercancía que se encontraría aún bajo su responsabilidad, y este hecho no sería responsabilidad del concesionario ALBO S.A., toda vez que no se le podría sancionar por un hecho no tipificado y menos aún responsabilizarse a su empresa por un hecho originado por un tercero que ocasionó daños y averías a mercancía dejada en calidad de depósito, ante cuyos argumentos, de una revisión prolija de los hechos ocurridos en el caso de autos, se establece que la Administración Aduanera, en cumplimiento al Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros (RCDA) 01-006-12, está facultado a ejercer oportunamente, el control del Contrato de Concesión suscrito por la Aduana Nacional de Bolivia con la empresa Almacenera Boliviana S.A., como emergencia de las transgresiones que pudiese detectar en la ejecución del mencionado contrato, en cuyo caso también se encuentra con facultad suficiente para aplicar una sanción emergente de infracciones en conocimiento del quebrantamiento de alguna de las obligaciones del concesionario, en el ejercicio del servicio de almacenaje.

En efecto, la norma administrativa reglamentaria señalada, prevé que la Aduana Nacional de Bolivia otorgara en arrendamiento y/o comodato, activos fijos de su propiedad a favor del concesionario del servicio, concesión que no limitará a la Aduana Nacional de Bolivia a ejercer sus facultades de fiscalización, control, regulación y la facultad sancionatoria, previstas en la Ley General de Aduanas, el Reglamento a la Ley General de Aduanas y otras disposiciones normativas conexas; es en ese contexto que el art. 160 del Reglamento de La Ley General de Aduana, aprobado mediante Decreto Supremo N° 25870, señala expresamente: “Los concesionarios de depósitos de aduana son responsables de la recepción de las mercancías entregadas por los transportadores y por la administración aduanera y de su custodia hasta el momento de su retiro.” (sic); en esa línea normativa el art. 63 del Reglamento para la concesión de recintos aduaneros, aprobado mediante RD 01-006-12, referido a la responsabilidad del concesionario por la custodia y conservación de las mercancías, prevé taxativamente que; el concesionario es el único y exclusivo responsable por la realización de los servicios regulados, por la custodia y la conservación de las mercancías ingresadas en el recinto aduanero que administra, conforme las modalidades de depósito establecidas, no pudiendo bajo ninguna circunstancia excusarse de esta obligación; asimismo, la misma norma señala que, ni la Aduana Nacional de Bolivia, ni ninguna otra entidad pública o privada que no sean el concesionario, asumirán responsabilidad sobre dichas mercancías; contenido normativo expreso que señala y muestra que el concesionario del servicio es el responsable para responder por la custodia y conservación de las mercancías ingresadas en el recinto aduanero, ante la Aduana Nacional, no pudiendo bajo circunstancia alguna excusarse de esta obligación prevista por norma expresa.

No puede dejarse de lado y menos dejar de prestar observancia al art. 1 de la R.D. 01-006-12, norma que impone al concesionario, su sujeción al cumplimiento estricto de la Constitución Política del Estado, la Ley General de Aduanas, el Reglamento a la Ley General de Aduanas, el Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, los  procedimientos emitidos por la Aduana Nacional de Bolivia mediante resolución de directorio y todas las disposiciones legales aplicables relativas al servicio y cumplir con las disposiciones legales en materia ambiental; imposición normativa para el servicio de almacenaje, que exige al concesionario su sumisión y acatamiento estricto a la normativa prevista para el servicio otorgado en concesión.

En el señalado contexto normativo, de cumplimiento obligatorio e inexcusable para el servicio prestado por el concesionario, la norma específica -R.D. 01-006-12-, prevé un régimen infraccional específico aplicable para la concesión de recintos aduaneros, procedimiento que prevé en su Capítulo VI Infracciones y Sanciones Administrativas, art. 83 .18, estatuyendo que: “Constituyen infracciones administrativas: 18) La avería o extravió de mercancía ingresada al depósito aduanero, sin perjuicio de la responsabilidad tributaria ante la Aduana Nacional de Bolivia y de las acciones legales que corresponda iniciar; así como la falta de custodia y conservación de la mercancía establecida conforme al Artículo 63 del presente Reglamento.” (el resaltado y subrayado es añadido), compulsados los elementos fácticos del hecho del caso de autos, con la normativa inmersa, se evidencia que cualquier avería o extravío de mercancía ingresada al depósito aduanero, constituye infracción administrativa, sancionada conforme a procedimiento normativo reglamentario, aspecto que muestra que la relación fáctica descrita la Resolución Administrativa AN-ULEZR-RA-76/2015 de 3 de julio de 2015; que determina la infracción y la sanción al concesionario, se subsume en el tipo legal expresamente definido en la infracción por avería o extravío de mercancía ingresada a depósito aduanero, prevista en el art. 83 .18 de la R.D. 01-006-12, evidenciándose que, los elementos fácticos tienen relación de correspondencia con el tipo infraccional descrito por la provisión normativa, mostrando que la infracción se consumó el momento de la caída de la mercancía del camión que lo transportó, emergiendo la avería de la mercancía, que la norma infraccional expresamente lo determino.

Resulta imperioso, elucidar que, la indagación de quien provocó el dañó, como lo pretende establecer el demandante, resulta irrelevante para el tipo infraccional descrito en el reglamento, en consecuencia pretender señalar que fue el estibador -personal responsable del concesionario- responsable de la caída de la mercancía, como lo afirma la empresa transportadora denunciante, o establecer que fue el conductor del camión transportador el que ocasionó la apertura abrupta de la compuerta 12 del camión ocasionando la caída de la mercancía, como lo señala la concesionaria, resulta insustancial para determinar la responsabilidad por la avería de la mercancía, pues esta responsabilidad frente a la Aduana Nacional, es asumida sea cual fuere su naturaleza, por la empresa concesionaria del servicio; conforme lo determina expresamente el art. 83 .18 de la R.D. 01-006-12; debiendo comprenderse que la provisión infraccional, no sanciona a“ quien o quienes ocasionaren la avería de la mercancía”, es decir para la infracción, es irrelevante quien o quienes ocasionaren la avería de la mercancía ingresada a depósito aduanero, toda vez que a contrario conforme al art. 63 y art. 83 .18 del Reglamento, es el concesionario el único y exclusivo responsable por la por la custodia y la conservación de las mercancías ingresadas en el recinto aduanero que administra y cualquier avería de la mercancía es atribuida por disposición normativa al concesionario, por falta de cuidado de la mercancía depositada en recintos aduaneros, conforme el contrato de concesión y el Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros, razón por la que, la empresa concesionaria conocedora de las responsabilidades en la prestación del servicio, debió tomar los recaudos necesarios, como ser por ejemplo; manuales internos de procedimiento de ingreso y descarguio de mercancías, reglamentos para determinar la responsabilidad de su personal o de terceros en el interior del recinto aduanero de depósito, etc; documentación que es extrañada en la sustanciación del caso de análisis; todo ello, con el fin de minimizar el riesgo de un hecho como el que se dio en el caso de análisis; entendimiento que de manera alguna libera de responsabilidad a terceros frente a la concesionaria, toda vez que éste tiene expedita la vía legal correspondiente, para exigir la reparación del daño, por cuerda separada; si correspondiere.

Estos elementos evidencian que, todos estos antecedentes fueron determinados con un fundamento diferente por la Aduana Nacional, en el marco de una adecuada aplicación normativa, reflejada en la  Resolución Administrativa AN-ULEZR-RA- 76/2015 de 3 de julio de 2015, al amparo de la norma prevista en el art. 68 .18, del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, y adecuadamente analizados por la instancia jerárquica, en su Resolución RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, no evidenciándose la vulneración al principio de legalidad, tipicidad, verdad material, principio de desempeño de la función pública y principio de imparcialidad acusado por el demandante.

Ahora bien, la política sancionatoria prevista por el Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, prevé en su art. 85 un régimen de multas pecuniarias a las infracciones administrativas determinadas en el artículo 83 del reglamento, sanción en el caso de análisis prevista en el art. 85 inc. b) que señala: “Con una multa equivalente a 7.879,45 UFV's (Siete mil ochocientos setenta y nueve 45/100 Unidades de Fomento a la Vivienda) por las infracciones administrativas señaladas en los numerales 5) al 18) del artículo 83 del presente Reglamento.”, sanción que fue aplicada por la Gerencia Regional Santa Cruz, de la Aduana Nacional en su Resolución Administrativa AN-ULEZR-RA- 76/2015 de 3 de julio de 2015, al amparo de la norma prevista en el art. 85 inc. b), del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, evidenciándose el cumplimiento de la legalidad exigida para el caso, tanto por la Administración Aduanera como por la Autoridad Jerárquica.

En relación a la sui generis y contradictoria acusación del demandante, respecto a la competencia para la aplicación de la Ley N° 2341, para conocer el caso de análisis; dicho argumento cae en contradicción, pues es el mismo demandante quien se sometió a un procedimiento administrativo sancionatorio llevado adelante en el marco de la norma legal prevista para este tipo de impugnaciones, como asimismo, para la interposición de demanda contencioso administrativa; fase administrativa y jurisdiccional que son sustanciadas precisamente con la Ley de Procedimiento Administrativo y su reglamento, que ahora son acusadas erradamente por el demandante, deviniendo en consecuencia la acusación en improbada.

Por lo razonado, se concluye que la demanda Contenciosa Administrativa formulada por Almacenera Boliviana S.A., impugnando la Resolución RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, deviene en improbada, al evidenciarse el incumplimiento de ALBO S.A. a la obligación impuesta por el art. 83 núm. 18, del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, ajustándose a derecho el procedimiento de relacionamiento que concluyó con la imposición de una sanción en contra de señalada empresa, no evidenciándose que la resolución impugnada contenga la aplicación de una sanción forzada sin tipificación y aplicada sobre analogía y subjetividad, no habiéndose asimismo, evidenciado la vulneración de la presunción de buena fe en las acciones del concesionario, toda vez que la Aduana se limitó a aplicar la ley; asimismo, este Tribunal no evidenció  la vulneración a los principios de desempeño de la función pública, principio de verdad material, y principio de imparcialidad, previstos en el art. 4 inc. a), d) f) de la Ley 2341, así como la falta de competencia para la aplicación de la Ley N° 2341, para conocer este caso; no advirtiéndose la aplicación de una multa arbitraria, mas a contrario advierte una adecuada aplicación de la sanción; contrario a todo ello, ello este Tribunal evidenció el cumplimiento adecuado de los principios establecidos en la Ley 2341.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm. Primera del Tribunal Supremo de Justicia en el ejercicio de la atribución conferida en el arts. 778 y 780 del CPC, art. 2-2 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, administrando justicia en única instancia, a nombre de la ley y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla declarando IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa de fs. 228 a 233, interpuesta por Almacenera Boliviana S.A. (ALBO S.A.), legalmente representada por Fernando Ríos España, demandando dejar sin efecto la Resolución RD 03-063-15 de 11 de diciembre de 2015, emitida por la Aduana Nacional de Bolivia; consiguientemente se mantiene firme y subsistente la resolución impugnada, conforme los fundamentos precedentemente expuestos.

Procédase a la devolución de antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por la Aduana Nacional de Bolivia.

Regístrese, notifíquese y cúmplase.