TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

Sentencia Nº 57

Sucre, 4 de junio de 2018

Expediente                        : 179/2016

Demandante        : Gerencia Regional Cochabamba de la Aduana  

                                     Nacional de Bolivia

Demandado                : Autoridad General de Impugnación Tributaria.

Tipo de Proceso                : Contencioso Administrativo.

Resolución Impugnada: R.J. Nº 0518/2016 de 17 de mayo.

Magistrado Relator       : María Cristina Díaz Sosa


VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 20 a 24, interpuesta por la Gerente Regional de la Aduana a través de sus representantes, Jorge Fidel Romano Peredo y Luis Carlos Paz Rojas, que impugna la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0518/2016 de 17 de mayo, pronunciada por la Autoridad General de Impugnación Tributaria, Daney David Valdivia Coria, respuesta a la demanda de fs. 49 a 60; réplica de fs. 78 a 79; dúplica de fs. 82 a 85 vta., los antecedentes del proceso y de la emisión de la resolución impugnada.

III: ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN.

1.- Demanda y petición.

El demandante manifiesta:

Primero.- Existiría una interpretación sesgada del art. 168 de la Ley 2492, porque esta norma no determinaría que se debe hacer conocer la sanción al sumariado para que este adecúe su defensa a tal hecho. El art. 168 concluye que la Autoridad competente de la Administración Tributaria instruirá “mediante cargo en el que deberá constar claramente el acto u omisión que se atribuye al responsable de la contravención”. La AISC. AN-GRCGR-ULECR- Nº 11/2015 cumple a cabalidad con esta disposición dictada al amparo del art. 284 del DS 25870, porque contiene fundamentos de hecho, subsunción al derecho, calificando la conducta contraventora y sanción respectiva, y es la AGIT la que en su num. xi,  de su fundamentación técnico-jurídica, aduce la lógica sobre la aplicación de la hipótesis jurídica que deviene en la sanción.

Por tanto, éste argumento no tiene basamento y más bien demuestra la debilidad de la resoluciones impugnatorias, ya que en el marco del positivismo jurídico la Aduana Nacional no ésta incumpliendo la norma y la aplica en su justo sentido.

Segundo.- La anulación dispuesta de la Resolución Sancionatoria AN-GRCGR-ULECR-Nº 046/2015, por vulneración del art. 36 de la Ley 2341, no es evidente porque en ningún momento la actuación de la Aduana Nacional ha prescindido de la normativa que le ampara ni vulneró el ordenamiento jurídico. Se otorgaron los plazos procesales, se garantizó la defensa material de las partes, realizando un debido proceso hasta llegar a la emisión de la resolución sancionatoria. El acto administrativo se presume totalmente legítimo y legal al tenor del art. 65 de la Ley 2492.

Tercero.- La AGIT considera falta de tipicidad en el procedimiento sancionador, lo cual no es evidente. El art. 186 de la Ley 1990 contempla un conjunto de hechos considerados como contravenciones aduaneras, entre ellas el inciso h) referido a las contravenciones a esta ley y sus reglamentos y que no constituyan delitos. Para el caso, luego de un procedimiento administrativo sancionatorio frente a un hecho totalmente verificado como fue la importación de mercadería prohibida por el operador René Pimentel Maldonado, se inició el sumario a la ADA W.L Obando Ltda., por su participación plena en tal acto y subsumiendo en la ley, ya que permitió que su comitente importara mercancía prohibida por el art. 117 del DS 25870, además no prestó asesoramiento en materia aduanera y otros temas vinculadas a esta. Por tanto como no cumplió con sus específicas funciones, se adscribió al inc. h) del art. 186 de la Ley 1990.

Cuarto.- La AGIT, consideró que la sanción de suspensión de actividades no se encuentra reglamentada y bajo esa interpretación, esta norma estaría latente o en suspenso, mientras la Aduana Nacional no proceda con determinar la clasificación de sanciones. Al respecto indica que, el art. 187 de la Ley 1990, modificada por la Disposición Final Octava de la Ley 2492, establece la sanción a imponerse frente a una contravención aduanera y en el inc. b) fija los parámetros mínimo 10 días y máximo 90 días. Entonces ese sería el rango sobre el que el art. 67 del DS 25870 dispone que la Administración Aduanera efectuará su reglamentación, lo que no inhibe que la norma pueda ser ejecutada, por cuanto la sanción aplicada en el caso concreto fue la mínima 10 días de suspensión de actividades, que no está fuera del marco legal, posiblemente una sanción de 11 o más días podría calificarse como discrecional, pero no es el caso, al disponer la ley un mínimo mientras no existan agravantes. 

El 6 de julio de 2015, el señor  Guillermo Eloy Humerez Oviedo, pactó una relación contractual con BOA para realizar el viaje de la ciudad de La Paz con destino a Sucre, con escala intermedia en la ciudad de Cochabamba, transportando dos equipajes bajo su custodia, y al arribo del vuelo sólo se registró la llegada de un equipaje y no así del otro, llegándose a determinar que el equipaje faltante tenía un peso de 5 kilos; luego de cumplirse con la búsqueda conforme a lo dispuesto por el DS 0285, se determinó que el equipaje faltante debía ser indemnizado económicamente al usuario, sin embargo, la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes ATT en primera instancia y luego el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en sede administrativa, realizaron una mala e indebida aplicación del art.131 de la Ley 2902 de 29 de octubre de 2004, determinando que el monto a ser indemnizado al usuario reclamante, llega a ser el monto máximo aplicado para casos de transporte aéreo internacional, normativa inaplicable al caso por extravío durante un evento de transporte nacional. 

La ley 2909 de 29 de octubre de 2004, y sus reglamentos previenen que las aeronaves matriculadas en el país realicen operaciones en navegación aérea en rutas nacionales como internacionales, esto a raíz de acuerdos bilaterales o multilaterales acordados por las autoridades aeronáuticas con sus similares de otros países, en razón a Convenios Internacionales suscritos y/o ratificados por el país, sobresaliendo entre ellas el Convenio de Chicago de 1944 elevado a rango de Ley Nº 1759 de 26 de febrero de 1997, asimismo, dicha disposición legal en su art. 2º dispone la adhesión del Convenio de Varsovia de 1929, asimismo mediante Ley 559 de 25 de agosto de 2014, Bolivia ratificó el Convenio de Montreal de 1999, convenios referidos al transporte aéreo internacional de pasajeros carga y correo. En ese sentido transcribe el art.1 del Convenio de Montreal de 1999 que señala: “El presente Convenio se aplica a todo transporte internacional de personas, equipajes o mercancías efectuado, contra remuneración, en aeronave…”.

Luego se refiere al inc. 2 del art. 22 del Convenio de Montreal de 28 de mayo de 1999, al igual que la Ley 2902 de 29 de octubre de 2004 en su art 131,  respecto a los límites de responsabilidad relacionados al retraso, al equipaje y la carga, los que ascienden a 1000 derechos especiales de giro por pasajero a menos que el pasajero haya hecho al transportista, al entregarle el equipaje facturado, una declaración especial del valor de la entrega de éste en el lugar de destino, y haya pagado una suma suplementaria, si hay lugar a ello. El transportista estará obligado a pagar una suma que no excederá del monto de la suma declarada, a menos que pruebe que este importe es superior al valor real de la entrega en el lugar de destino para el pasajero. Estas dos disposiciones últimas guardan total coherencia entre ambas y son aplicables para situaciones de transporte aéreo internacional, aplicables al caso y no como erróneamente aplica la autoridad administrativa para casos de transporte nacional o interno.

A continuación bajo el título de supuesta extemporaneidad del recurso jerárquico, el demandante arguye que la actividad administrativa basa su accionar y se rige bajo ciertos principios administrativos entre ellos, el de Sometimiento Pleno a la Ley, por lo que, la empresa al amparo del parágrafo III del art. 21 de la Ley 2341, presento su recurso  tres días después del supuesto vencimiento del plazo, debido a que Boliviana de Aviación tiene su domicilio principal en la ciudad de Cochabamba y el domicilio principal de la ATT se encuentra en la ciudad de La Paz, consiguientemente la presentación del recurso jerárquico se la hizo fuera de su municipio, rechazando la supuesta extemporaneidad del recurso jerárquico planteado.

Finalmente indica que, las autoridades administrativas se estarían convirtiendo en interpretadoras de la ley, si conforme al art. 100 de la Ley 2902, el contrato de transporte aéreo de pasajeros puede ser probado por escrito, mediante el billete de pasaje, el cual es un documento de transporte individual o colectivo que necesariamente contiene inc. f) derechos y obligaciones para las partes. Ante aquello, BoA, cuenta con un contrato de adhesión para el transporte de pasajeros, en cuyo acápite referido al aviso sobre limitaciones de responsabilidad por equipaje, se ha establecido como límite de responsabilidad para el caso de extravío de equipajes la suma de Usd. 20,00 por kilogramo transportado, concordante con el art. 63 del DS 0285 de Derechos de los Usuarios y Consumidores; que dentro los parámetros de conversión de moneda resultan ser los DEGs 17 por kilogramo reconocido por la Ley 2902 y no como las autoridades administrativas se convierten en interpretadoras de la ley, pretendiendo que por la supuesta pérdida de un equipaje de 12 kilos se indemnice al usuario la suma de DEGs 1.000,00 llegando a la suma de Bs. 9.468,81. De acuerdo a normas internacionales aplicables al transporte de pasajeros y carga por vía aérea, la responsabilidad es limitada, cuando no hay declaración expresa y especial y que el monto de DEGs 1.000,00 que fija el art. 131 de la Ley 2902, establece como límite máximo de responsabilidad, es decir que no se puede pagar más de ese monto, pero si se permite menos. Por el contrario la autoridad administrativa en afán de legislador realiza operaciones aritméticas estableciendo montos de dineros no contemplados dentro de las normas legalmente establecidas y vigentes, atentando no sólo los intereses de la empresa demandante sino de todas las líneas aéreas.

Peticiona en ese sentido se declare PROBADA  su demanda y se deje sin efecto la Resolución Ministerial Nº 212 de 8 de junio de 2016 así como todos los actuados que dieron lugar a dicha resolución.

2.- Contestación a la demanda y petición.

En cuanto a la presentación extemporánea del recurso jerárquico interpuesto por BoA, se tiene que éste tipo de recurso como medio de impugnación cuenta con un procedimiento administrativo que debe ser cumplido, pues de lo contrario se quebrantarían las reglas establecidas al efecto. Si bien la noción de estado de derecho excluye por completo la arbitrariedad dentro de la Administración Pública, también debe excluir la anarquía dentro de ella, así que si hay normas que regulan el procedimiento de un recurso, deben cumplirse y ser obedecidas por todos los involucrados en el proceso, es decir el recurso jerárquico necesariamente debe ser presentado en los plazos previstos en la normativa. Para el caso, al ser aplicable la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo en su parágrafo I del art. 21 establece que los términos y plazos para la tramitación de los procesos administrativo  se entienden como máximos y son obligatorios para las autoridades administrativas, servidores públicos e interesado; a su vez el parágrafo II del citado artículo indica que los términos y plazos comenzaran a correr a partir del día siguiente hábil a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto y concluyen al final de la última hora del día de su vencimiento; a su vez el parágrafo II del  art. 66 de la citada ley, dispone que el recurso jerárquico se interponga ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de 10 días siguientes a su notificación. En ese contexto conforme consta a fs. 4 del expediente, la Cedula de Notificación Transportes-2016, permite establecer que BoA fue notificada el 14 de enero de 2016 con la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TR LP 5/2016 de 8 de enero , por lo que el plazo de 10 días para la interposición del recurso jerárquico venció el 29 de enero del mismo año, por tanto al haber sido planteado el 3 de febrero de 2016 correspondió desestimarlo por ser interpuesto de forma extemporánea.

En lo referente a que se debió aplicar lo previsto en el parágrafo III del art. 21 de la Ley 2341, en lo concerniente a que las actuaciones administrativas que deban ser realizadas por personas que tengan su domicilio en un municipio distinto al de la sede de la entidad pública que corresponda, tendrán un plazo adicional de cinco días, a partir del día de cumplimiento del plazo, resulta no aplicable para el caso, puesto que BoA  desde la contestación a la formulación de cargos señaló domicilio expreso en la Avenida Camacho esquina Loayza en la ciudad de La Paz, el que fue ratificado a tiempo de interponer el recurso de revocatoria y el jerárquico. Ya los otros argumentos de fondo presentados por el demandante no tienen cabida legal, toda vez que la resolución jerárquica desestimó el recurso planteado fuera de plazo y de darse curso a la pretensión del BoA de reabrir el análisis del caso examinando los argumentos de fondo expuestos, significaría que cualquier interesado que por su omisión presentará un recurso jerárquico fuera de plazo, podría conseguir a través de la demanda contenciosa administrativa se atienda los argumentos que no pudieron ser resueltos por el rechazo al recuso por su extemporaneidad.

En tal mérito pide se dicte sentencia declarando IMPROBADA  la demanda incoada de contrario.

IV. ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA.

1.- Mediante Parte de Irregularidad Recibida PIR Nº 3594/2045 Guillermo Eloy Humerez Oviedo presentó reclamación directa contra BoA, por el presunto extravío de su equipaje el 6 de julio de 2015 en la ruta La Paz-Sucre, debido a que parte de su equipaje registrado, un trípode profesional, no llegó a destino. El 21 de julio de 2015 BoA, resolvió la reclamación directa del usuario informándole que se repondría $us. 35 por el equipaje extraviado. Ante ello y por la reclamación del usuario, mediante Auto ATT-DJ-A-ODE-TR LP 237/2015 de 28 de agosto de 2015, la Autoridad Fiscalizadora formuló cargos contra BoA por la presunta comisión de la infracción establecida en el inc. i) del parág. V del art. 39, (extravío de equipaje) de la Ley General de Transporte Nº 165; arts. 52,54,55,63 y 64 del Reglamento de Protección de los Derechos del Usuario de los Servicios Aéreo y Aeroportuario aprobado por el DS 028, concordante con los arts. 127 y 131 de la Ley 2902 de Aeronáutica Civil de Bolivia. Posteriormente BoA, el 23 de septiembre de 2015, respondió al cargo formulado, admitiendo el extravío del equipaje.

En ese sentido el 29 de octubre de 2015, la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes dictó la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA-ODE-TR LP 142/2015, que declaró, fundado la reclamación administrativa presentada por Guillermo Eloy Humerez Oviedo contra BoA, en consecuencia instruye reembolse el equipaje extraviado propiedad del usuario por un monto equivalente a 1000 DEGs, equivalentes a Bs9.557,01, debiendo remitir constancia de las acciones en efectuadas en el plazo de 10 días, finalmente instruye, el cumplimiento estricto del inc. a) del art. 133 de la Ley General de Transporte Nº 165.

2.- Posteriormente, mediante memorial de 27 de noviembre de 2015, BoA, interpuso Recurso de Revocatoria, que mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TR LP 5/2016, acepta en parte el recurso interpuesto y revoca parcialmente la resolución impugnada, tanto en su parte considerativa como dispositiva, en cuanto a la cita de la vulneración de los arts. 54 y 55 del Reglamento aprobado por el DS 285, quedando firme y subsistente el resto de dicha resolución en lo referido a la comisión de la infracción prevista en el inc. i) del parág. V del art. 39 de la Ley 165 y la vulneración de los arts. 63 y 64  del Reglamento aprobado por el DS 285, concordantes con los arts. 127 y 131 de la Ley 290, por ende ratificado el monto fijado como reposición de 1000 DEGs por el equipaje perdido.

3.- Contra la resolución de alzada, BoA interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto mediante la Resolución Ministerial Nº 212 de 8 de junio de 2016, desestimando el recurso planteado.

V. PROBLEMÁTICA PLANTEADA

Que, del análisis del contenido de la demanda y antecedentes, se establece que el punto de controversia radica en determinar: si la Resolución Jerárquica impugnada obró en legalidad al desestimar el recurso planteado por su extemporaneidad.

VI. ANÁLISIS JURÍDICO LEGAL JURISPRUDENCIAL.

El Procedimiento Contencioso Administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición, precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa. En consecuencia, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación. Conforme lo dispone el art. 109-I de la Constitución Política del Estado, que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, de su parte los arts. 115 y 117-I de la misma norma, garantiza el derecho al debido proceso que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del art. 30-12 de la Ley del Órgano Judicial que señala: “…impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar”. En la que además se busque la averiguación de la verdad material, trascendente para que el proceso conduzca a decisiones justas, en un Estado Social Constitucional de Derecho, donde la solución de los conflictos, se basa en el establecimiento de la verdad como como única garantía de la armonía social.

VII. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

Cursa en obrados Resolución Ministerial Nº 212 de 8 de junio de 2016, que en su parte resolutiva, desestima el recurso jerárquico interpuesto Boliviana de Aviación BoA representada por Ronald Salvador Casso Casso, en contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TR LP 5/2016 de 8 enero, dictada por la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte, al haber sido interpuesto en forma extemporánea en incumplimiento de lo dispuesto por el parág. II del art. 66 de la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo. En tal sentido corresponde realizar el control de legalidad sobre los argumentos que sirvieron de sustento para que se desestime el recurso.

Al respecto, a fs. 4 del anexo 1º se evidencia cédula de notificación a Boliviana de Aviación BoA, con la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TR LP 5/2016 de 8 enero de 2016, practicada el día 14 de enero de 2016 a horas 17:00 en su domicilio ubicado en la Avenida Camacho esquina Loayza Nº 1413. Posteriormente, conforme sale a fs. 1 del repetido anexo, se encuentra el memorial de Interpone Recurso Jerárquico, en cuyo cargo de recepción consigna como recibida el 3 de febrero de 2016. En tal sentido conforme el art. 66 parág. II de la Ley 2341, el recurso jerárquico debe ser interpuesto ante la misma autoridad administrativa competente que resolvió el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez días siguientes a su notificación, en la especie como BoA fue notificada el 14 de enero de 2016, le corría el plazo de días días hasta el 28 de enero, es decir al 29 del mismo mes ya se encontraba vencido el plazo, peor aun cuando el ahora demandante planteó su recurso el día 3 de febrero ya de forma extemporánea.

Si bien el demandante se refiere a la salvedad contemplada en el art. 21, parág. III de la Ley 2341, referido al plazo adicional por distancia de cinco días más, ésta no le alcanza o beneficia, por cuanto, si bien el BoA tiene en la ciudad de Cochabamba su domicilio principal,  sin embargo fue el propio demandante BoA, desde la contestación a la formulación de cargos, que señalo expresamente su domicilio en la ciudad de La Paz,  Avenida Camacho esquina Loayza, ratificado aquello a tiempo de interponer los recursos de revocatorio y jerárquico. De igual manera la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte cuenta con una oficina regional, en la ciudad de Cochabamba en la que el ahora demandante pudo presentar su recurso, y como no lo hizo, no es lícito ahora deslindar su descuido en la oportuna presentación de su recurso y amparase en normativa no aplicable al caso.

Bajo ese contexto, de la revisión y análisis de los otros argumentos de la demanda, se advierte que este Tribunal Supremo de Justicia no puede ingresar a resolver los agravios reclamados, toda vez que el recurso jerárquico interpuesto fue desestimado al ser presentado fuera del plazo establecido por ley, consiguientemente al ser este Tribunal una instancia de control de legalidad, no puede ingresar a resolver los reclamos formulados en la demanda, puesto que estos reclamos no fueron resueltos en la Resolución de Recurso Jerárquico, advirtiéndose también que, la demanda no sólo se encuentra enfocada hacia el rechazo del recurso jerárquico, sino hacia aspectos de fondo.

En ese sentido, resulta preciso destacar que el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SC Nº 1316/2014 de 30 de junio, adoptó el siguiente criterio: “Los principios de congruencia y pertinencia, representan el límite de actuación de la autoridad de alzada, tanto jurisdiccional como administrativa, por cuanto no pueden emitir decisiones sin considerar los antecedentes del proceso, emitiendo criterios arbitrarios o imprecisos, mas al contrario deben ceñir sus disposiciones a procedimiento”.

Es preciso traer a colación lo establecido en la SC N° 0521/2010-R de 5 de julio, que señala: “…ningún actor procesal puede pretender que el órgano jurisdiccional esté a su disposición en forma indefinida, sino que sólo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, pues también es importante señalar que si en ese tiempo el agraviado no presenta ningún reclamo implica que no tiene interés alguno en que sus derechos y garantías le sean restituidos…. los reclamos deben ser interpuestos ante la instancia ordinaria o administrativa competente oportunamente, debiendo el agraviado por la lesión, hacer el seguimiento respectivo de su reclamo hasta agotar todas las instancias en el tiempo razonable…”, este razonamiento, resulta lógico, puesto que responde no sólo al principio de inmediatez, sino también a los principios de preclusión y celeridad, los mismos que no sólo dependen de los actos de la autoridad sino también del peticionante, quien debe estar obligado por su propio interés a realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud, de modo que cuando no ha sido diligente en su propia causa, no puede pretender que esta jurisdicción esté supeditada en forma indefinida para otorgarle protección; consecuentemente en el caso concreto, al haber sido rechazado el Recurso Jerárquico de la empresa demandante, imposibilita a este Tribunal Supremo de Justicia, efectuar el control de legalidad sobre los actos efectuados en sede administrativa.

En ese sentido, no se evidencia violación al debido proceso por parte de la instancia jerárquica, ahora demandada, al confirmar la resolución de alzada, por cuanto emitió una resolución motivada y fundada en derecho

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución contenida en los arts. 2-2) y 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 en relación a la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439, declara: IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 13 a 16, interpuesta por la Empresa Pública Nacional Estratégica Boliviana de Aviación “BoA”, representada por su Gerente General Ronald Salvador Casso Casso, en consecuencia mantiene firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 212 de 8 de junio de 2016.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada, con nota de atención.

Regístrese, comuníquese y cúmplase.