TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Sentencia Nº 49

Sucre, 7 de mayo de 2018

DATOS DEL PROCESO

Expediente                                : 40/2016-CA

Proceso                                : Contencioso Administrativo

Demandante        : Viviana Villegas Vega

Demandado        : Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social (MT,EyPS).

Resolución Impugnada        : Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre.

Magistrada Relatora                : Dra. María Cristina Díaz Sosa

VISTOS:

La demanda cursante de fs. 11 a 15, la respuesta negativa de fs. 54 a 60, decreto de autos de fs. 98, antecedentes procesales y de sede administrativa.

I. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN

Demanda Contencioso Administrativa

Viviana Villegas Vega, interpone demanda contenciosa administrativa contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social legalmente representado por José Gonzalo Trigoso Agudo, impugnando la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre, con los siguientes fundamentos:

Señala que fue contratada por la empresa PETREX SA Sucursal Bolivia  como coordinadora médica para el “Proyecto Sararenda X1” desde el 1 de junio de 2012 hasta el 10 de septiembre de 2012; posteriormente el 22 de octubre de 2012, suscribió un contrato de trabajo a Conclusión de Obra y/o Servicios Asignados, con carácter temporal para el trabajo de Médico de Campo, vigente desde el 22 de octubre de 2012 hasta la conclusión de la obra, de acuerdo al programa y cronograma de trabajo de la empresa ejecutora del “Proyecto Tacobo X 1003”, que finalizó el 16 de marzo de 2014, fecha en la que no se produjo la ruptura de su relación laboral, ya que trabajó hasta marzo de 2015, con el mismo nivel salarial, pero sin contrato escrito.

Desde el 1 de julio de 2014 trabajó en el “Proyecto Margarita 7”, mediante una adenda verbal al contrato, contratos verbales que se presumen indefinidos; hasta que el 26 de marzo de 2015 es notificada con un despido intempestivo e injustificado, sin haber concluido el proyecto en el que trabajaba, violentando su Derecho Constitucional a la Estabilidad Laboral, por lo que presentó una denuncia a la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, solicitando la reincorporación por estabilidad e inamovilidad laboral por no haber motivo de despido y por ser madre progenitora de una niña recién nacida.

En atención a esos antecedentes, la institución estatal emitió la Resolución Administrativa JDTSC/CONM Nº 034/2015 de 28 de abril, conminando a la empresa PETREX SA Sucursal Bolivia, a la inmediata reincorporación de la trabajadora a su fuente laboral; conminatoria que no fue cumplida por la empresa infractora; motivando a la trabajadora a accionar un Amparo Constitucional, concedió la tutela solicitada, disponiendo la inmediata reincorporación a su fuente laboral, en cumplimiento a la Conminatoria 34/2015; reincorporación efectivizada por la empresa PETREX SA Sucursal Bolivia.

Manifiesta que la empresa, interpuso Recurso de Revocatoria contra la Conminatoria 34/2015, recurso que no fue puesto a su conocimiento, mismo que fue declarado Improcedente por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz. El Recurso Jerárquico planteado por la empresa, que tampoco le fue notificado, fue resuelto por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante Resolución Ministerial 950/2015 de 26 de noviembre, revocando la Resolución 27/15 de 7 de julio, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz, consecuentemente la Conminatoria de Reincorporación Laboral, por Inamovilidad Laboral, Madre Progenitora JDTSC/CONM Nº 34/2015 de 28 de abril; declinando competencia ante la instancia jurisdiccional, por existir hechos controvertidos, salvando los derechos sobre seguridad social y subsidios que correspondan; resolución que puso fin a la instancia administrativa y contra la que interpone la presente demanda Contenciosa Administrativa.

Argumenta que por mandato del art. 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE), la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa; que, el art. 115 de la CPE, determina que el Estado garantiza el derecho al debido proceso; el art. 46 también Constitucional dispone que, toda persona tiene derecho al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna; a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias; debiendo el Estado proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas. De igual manera, refiere que el art. 48 de la CPE, señala que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajador; con referencia a la estabilidad laboral, se refiere al art. 11 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2016, que dispone, se reconoce la estabilidad laboral de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en el marco señalado en la Ley General del Trabajo (LGT) y sus disposiciones reglamentarias.

También señala como normas violentadas en la tramitación del proceso administrativo, el art. 49.III de la CPE que establece que, el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral; así como la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002, que en su art. 4 detalla todos los principios por lo que se rige la actividad administrativa, haciendo mención específicamente a los incisos a) Principio fundamental, que dispone que la función pública está destinado exclusivamente a servir los intereses de la colectividad; c) Principio de sometimiento pleno a la ley; h) Principio de jerarquía normativa; k) Principio de economía, simplicidad y celeridad y l) Principio de informalismo. De igual manera señala como vulnerado el art. 16, que entre uno de los derechos de las personas en su relación con la Administración Pública, dispone: d) A conocer el estado del procedimiento en que sea parte. El art. 32.I. dispone que los actos de la Administración Pública sujetos a esta Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación. De igual forma el art. 33.I, que dispone, la Administración Pública notificará a los interesados todas las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. El art. 35 c) y d), que dispone, son nulos de pleno derecho los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; y los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado.

Alega que la falta de notificación con el Recurso de Revocatoria y Recurso Jerárquico, dejaron a la ahora demandante en total indefensión, violando sus garantías constitucionales, como el Debido Proceso y la Seguridad Jurídica, sin dejar de mencionar al principio de verdad material, consagrado en el art. 180 de la CPE y art. 4.d) de la Ley 2341, que dispone que el papel del Juez y/o Tribunal es dirigir el proceso, cuya función es buscar la verdad material de lo acontecido.

Concluye solicitando que la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre, ha sido tramitada con una absoluta ilegalidad, desconociendo el derecho constitucional al debido proceso.

Petitorio

Solicita se declare probada en todas sus partes, la demanda Contencioso Administrativa, declarando la ilegalidad, anulando y dejando sin efecto la totalidad de la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre, dictado por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que resuelve el Recurso Jerárquico, manteniendo firme la Conminatoria de Reincorporación Laboral Por Inamovilidad Laboral Madre Progenitora JDTSC/CONM Nº 034/2015 de 28 de abril. Con costas.

Respuesta de la entidad demandada

Admitida la demanda y corrida en traslado, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, responde negativamente a la demanda incoada, bajo los siguientes fundamentos:

El MT,EyPS con carácter previo a responder la demanda contenciosa administrativa, realiza un detalle de todos los antecedentes que concluyeron en la presente demanda, para luego contestar la misma, en los siguientes términos:

La Resolución Ministerial 950/15, no pretende en ningún momento, anular lo resuelto por el Tribunal de Garantías Constitucionales, que la resolución recurrida fue emitida en el marco de lo establecido en el art. 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT), que faculta a la judicatura laboral, decidir controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos de trabajo; por lo que el Ministro, al identificar controversias sobre la interpretación del contrato de trabajo vigente, aplicable al momento de la desvinculación, que impedía verificar la vigencia y alcances del Contrato Individual de Trabajo a Conclusión de Obra y/o Servicios Asignados, suscrito por las partes el 19 de octubre de 2012 y visado por el MT,EyPS, decidió revocar la conminatoria de reincorporación y declinar competencia a la instancia jurisdiccional.

Hace mención a un segundo hecho controvertido, referido a los alcances y naturaleza de la “Adenda Verbal” señalada por ambas partes; por lo que establece que la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, no realizó una adecuada valoración de antecedentes, tomando en cuenta que el argumento del proyecto específico para el cual fue contratada o transferida la señora Villegas, era irrelevante, debido a que estas situaciones no rompen el vínculo laboral, ni cambian su naturaleza temporal, teniendo presente que su empleador es la empresa PETREX SA Sucursal Bolivia y no así los proyectos.

Además señala que no se realizó una adecuada valoración del contrato de trabajo, cuya vigencia se encontraba sometida a las necesidades de la empresa; no consideró que el empleador es una empresa que realiza exploraciones petroleras y no tiene dentro de su giro comercial el brindar servicios de salud, no siendo las labores médicas, propias y permanentes de la empresa, por lo que no es razonable exigir al empleador mantener indefinidamente bajo su dependencia a un trabajador cuyos servicios solo fueron necesarios de forma temporal, extinguiéndose de forma natural la relación al cumplimiento del término pactado, conforme señala la primer sub regla de la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) 938/2015-S3 y la SC 109/2006-R de 31 de enero.

Señala también que según el art. 5 del DS 12 de 19 de febrero de 2009, no gozan del beneficio de inamovilidad laboral la madre y/o padre progenitores que incurran en causales de conclusión de la relación laboral atribuible a su persona, previo cumplimiento de parte del empleador público o privado de los procedimientos para extinguir la relación laboral. Tampoco aplica la inamovilidad laboral en contratos de trabajo temporales, eventuales o de obra; salvo las relaciones laborales en las que bajo éstas u otras modalidades se intente eludir el alcance de la norma.

Manifiesta que la señora Villegas conocía de antemano que la contratación era temporal, que su vigencia se encontraba reatada a las necesidades de la parte empleadora, sin ser necesaria la conclusión de la obra, extremo que no fue considerado por la autoridad administrativa; que aún en el supuesto caso de que el contrato temporal hubiera finalizado y la señora Villegas hubiera seguido prestando servicios, no le asistía el beneficio de la inamovilidad laboral conforme modula la SCP 938/2015-S3; por lo que al existir controversias manifiestas, éstas deben ser conocidas por autoridad judicial competente; teniendo las autoridades administrativas la obligación de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico con el fin de evitar incurrir en nulidades que perjudiquen la oportuna tutela de derechos de los administrados, revocó la resolución administrativa y la consiguiente conminatoria, en estricto cumplimiento del art. 9 del CPT.

Con relación a la violación de varios artículos de la CPE y de la Ley de Procedimiento Administrativo, señala que la demandante realiza una copia in extenso de los artículos, sin fundamentar los hechos y actos cometidos para configurar la supuesta vulneración.

Petitorio

Solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Viviana Villegas Vega, manteniendo firmes y subsistentes la Resolución Ministerial 950/2015 y demás actos administrativos relacionados, por haber sido emitidas de acuerdo a normativa legal y constitucional vigente. Con costas.

II. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO.

A efecto de contextualizar adecuadamente la presente sentencia, corresponde señalar brevemente los antecedentes fácticos que dieron origen a la resolución impugnada.

De fs. 51 a 55 del Anexo 1, cursa el Contrato Individual de Trabajo a Conclusión de Obra y/o Servicios Asignados suscrito por la empresa PETREX SA Sucursal Bolivia, como empleador y Viviana Villegas Vega como empleada, para el proyecto Tacobo X 1003 PTX 5918, de fecha 19 de octubre de 2012.

A fs. 50 cursa Conminatoria de Reincorporación Laboral Por inamovilidad Laboral Madre Progenitora JDTSC/CONM Nº 034/2015 de 28 de abril, dictada por la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social, Regional Santa Cruz.

Por escrito de fs. 47 a 49 del Anexo 1, corre el escrito de interposición de recurso de revocatoria contra la conminatoria, presentado por la empresa PETREX SA Sucursal Bolivia.

De fs. 6 a 8 del Anexo 1, cursa la Resolución Administrativa Nº 027/15 de 7 de julio, que resuelve el Recurso de Revocatoria presentado por la empresa PETREX SA, que declara improcedente el recurso, por gozar la trabajadora de inamovilidad laboral por su condición de madre progenitora.

A fs. 1 del expediente, cursa la constancia de notificación de 2 de febrero de 2016, con la Resolución Administrativa 950/15 de 26 de noviembre.

De fs. 3 a 6 de obrados, cursa la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre, que REVOCA la Resolución Administrativa 27/15 de 7 de julio, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz y consecuentemente la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN LABORAL POR INAMOVILIDAD LABORAL MADRE PROGENITORA JDTSC/CONM Nº 034/2015 de 28 de abril, y DECLINA COMPETENCIA ante la instancia jurisdiccional por la existencia de hechos controvertidos, SALVANDO LOS DERECHOS SOBRE SEGURIDAD SOCIAL Y SUBSIDIOS. que pudieran corresponder; resolución contra la que plantea Demanda Contenciosa Administrativa.

III. IDENTIFICACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

En el caso concreto, se advierte que la controversia radica en:

Determinar si la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre, que revoca la Resolución Administrativa 27/15 de 7 de julio, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz y consecuentemente la conminatoria de reincorporación laboral por inamovilidad laboral madre progenitora JDTSC/CONM Nº 034/2015 de 28 de abril, y declina competencia ante la instancia jurisdiccional por la existencia de hechos controvertidos, salvando los derechos sobre seguridad social y subsidios; fue dictada en estricto apego a la ley.

IV. ANÁLISIS JURÍDICO LEGAL DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

La competencia de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia  para la resolución de este tipo de controversias, está reconocida por el art. 2 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 en concordancia con el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), y la Disposición Final Tercera de la Ley 439 Código Procesal Civil (CPC-2013).

En ese sentido, es importante resaltar que la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, es de un juicio de puro derecho, en el que sólo se analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social en sede administrativa.

En ese contexto referir que, el procedimiento contencioso administrativo, se constituye en una garantía formal que ampara al sujeto administrado, redimiéndolo de la discrecionalidad y arbitrariedad del poder de los detentadores del poder público, a través del derecho de impugnación contra aquellos actos de la administración pública que le resultaren gravosos, con el fin de lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados, buscándose ese fin precisamente con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante.

De la lectura de la demanda contenciosa administrativa se verifica que Viviana Villegas Vega pretende que este Tribunal bajo el argumento de vulneración del debido proceso, disponga la nulidad de la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre; sin considerar, que la Resolución Ministerial 950/15, revocó la Resolución Administrativa 27/15 de 7 de julio, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz y consecuentemente la conminatoria de reincorporación laboral por inamovilidad laboral madre progenitora JDTSC/CONM Nº 034/2015 de 28 de abril, declinando competencia ante la instancia jurisdiccional por la existencia de hechos controvertidos, salvando los derechos sobre seguridad social y subsidios; sin ingresar a considerar aspectos inherentes al fondo de la causa propiamente dicha sino cuestiones de forma o de procedimiento, aspectos que no fueron considerados en la demanda, pues contra una resolución revocatoria no se puede pretender entrar al fondo sino únicamente solicitar su nulidad pidiendo se revise si los motivos que dieron lugar a la revocatoria dispuesta son o no correctos.

En ese sentido, este Tribunal Supremo de Justicia, por el principio de congruencia, se halla imposibilitado de ingresar a considerar elementos que no fueron resueltos por la autoridad demandada, menos deliberar en el fondo sobre la base de una resolución jerárquica revocatoria, toda vez que esa instancia solo examinó los actos procesales realizados en sede administrativa y no ingresó a resolver el objeto de la controversia planteada, al identificar hechos controvertidos que son de competencia privativa de la Judicatura del Trabajo, quienes tienen atribuciones para valorar prueba e interpretar contratos laborales, emitió la resolución que revoca la resolución administrativa de conminatoria de reincorporación laboral, declinando competencia ante la instancia jurisdiccional y salvando los derechos sobre seguridad social y subsidios que pudieran corresponder; aspectos que no fueron cuestionados por la demandante, limitándose en esgrimir argumentos que se centran en evidenciar la vulneración de sus derechos al momento de su desvinculación laboral; en consecuencia, la impertinencia de su alegato, impide ingresar a verificar y efectuar el control de legalidad de la resolución impugnada, correspondiendo desestimar la demanda.

Siendo la demandante quien tiene la carga procesal de fundamentar sus afirmaciones, estos aspectos no pueden ser suplidos por este Tribunal Supremo; por lo que se concluye que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no incurrió en ninguna conculcación de normas legales, máxime si los argumentos expuestos en la demanda no desvirtúan los fundamentos y razonamientos expuestos en la Resolución Ministerial 950/15 de 26 de noviembre, cuya impugnación tendría que haber sido base de la presente demanda.

Se deja constancia que por la naturaleza del proceso contencioso administrativo, la pretensión de la demandante de lograr la reincorporación a su fuente laboral, no sería posible de efectivizar habida cuenta que en la presente causa únicamente se verificaría la legalidad o no de la resolución  jerárquica y en caso de advertir su ilegalidad, se dispondría su nulidad, para que la misma retome línea a derecho, empero no existe la posibilidad de que esta jurisdicción disponga la reincorporación pretendida; por lo que, resulta responsable siempre prever cual es el proceso más efectivo para la consecución de los objetivos, siendo en el presente caso el proceso de reincorporación en la instancia jurisdiccional laboral.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de la atribución conferida en el arts. 778 y 780 del CPC-1975, art. 2.2 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, en virtud de los fundamentos expuestos, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 11 a 15, presentada por Viviana Villegas Vega contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal, sea con nota de atención.

Regístrese, Notifíquese y Cúmplase.