TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

Sentencia N° 36

Sucre, 5 abril de 2018


Expediente                : 316/2016

Demandante        : Víctor Chávez Lozada 

Demandado                : Ministerio de Obras Públicas, Servicios  y

  Vivienda (MOPSV)

Tercero Interesado        : Consejo de Vivienda Policial (COVIPOL)

Tipo de proceso                : Contencioso Administrativo

Resolución Impugnada: RM Nº 333 de 13 de septiembre de 2016

Magistrado Relator        : María Cristina Díaz Sosa


VISTOS EN SALA: La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 111 a 116 vta.,  interpuesta por Víctor Chávez Lozada, que impugna la Resolución Ministerial Nº 333 de 13 de septiembre de 2016, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda (MOPSV), la contestación de fs. 161 a 166 vta., notificación al tercero interesado de fs. 151, antecedentes del proceso y de sede administrativa; y,

  1. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN.

1. Demanda y petitorio.

Mediante escrito de demanda de 21 de noviembre de 2016, el demandante Víctor Chávez Lozada, manifiesta que:

a) La Resolución Ministerial incurre en incorrecta interpretación e indebida aplicación de las leyes y normas vigentes, al ordenar que desocupe el inmueble adjudicado a su favor; existe violación de los arts. 123 y 164.II de la Constitución Política del Estado (CPE), porque tanto la resolución jerárquica como las dos decisiones administrativas, se fundamentan en el Reglamento para la Otorgación de Crédito de Vivienda de Interés Social del Consejo de Vivienda Policial (COVIPOL), sin considerar que el hecho data de la gestión 2006, aplicando retroactivamente dicho Reglamento y omitiendo la normativa y jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0812/2012 que hace hincapié en los arts. 33, 34 y 35 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), sobre los efectos de los actos administrativos de alcance general, a partir del día siguiente hábil al de su publicación y los de alcance individual, a partir del día siguiente al de su notificación a los interesados; además, concluye que en materia administrativa, el acto administrativo rige para lo venidero.

b) No se consideró que la Junta Directa de COVIPOL se arrogó facultades o atribuciones no establecidas en el Estatuto Orgánico de COVIPOL aprobado por DS 22600; en consecuencia, sus actos están sancionados con nulidad de conformidad con los arts. 35 y 36 de la LPA, 122 de la CPE y 16 del citado Estatuto; además, las facultades establecidas en los arts. 7, 10, 11 y 12 de la Ley 439, Código Procesal Civil (CPC), están reservadas únicamente para los Juzgados Públicos en materia civil y comercial, COVIPOL y el MOPSV no tienen atribución para ordenar que desocupe el inmueble adjudicado a su favor.

Solicita se declare probada la demanda, disponiendo la revocatoria  total de la Resolución Ministerial Nº 333 de 13 de septiembre de 2016 y las Resoluciones Administrativas de Directorio Nº 10/2016 de 3 de junio y 07/2016 de 11 de marzo.

2. Contestación a la demanda y petitorio.

Los representantes legales del MOPSV, se apersonan al proceso el 17 de febrero de 2017 y responden la demanda con los siguientes argumentos:

a) En cuanto al argumento de aplicación retroactiva del Reglamento para la Otorgación de Créditos de Vivienda de Interés Social de COVIPOL en las Resoluciones Administrativas impugnadas, no fue analizado en el recurso jerárquico, debido a que no se reclamó éste extremo por el recurrente en instancia administrativa; además, la Resolución Ministerial no solo cita dicho Reglamento, sino también la Constitución Política del Estado, el Estatuto del Funcionario Público y el Estatuto Orgánico del Consejo Nacional de Vivienda Policial, normativa que permite evidenciar que las decisiones de la Junta Directiva de COVIPOL son legales; y, no existe aplicación retroactiva del Reglamento en etapa de otorgación de créditos de vivienda, sino observaciones a la adjudicación del demandante que fue beneficiado pese a incumplir los requisitos que se exigen al efecto.

b) Sobre la supuesta falta de atribución o facultad de la Junta Directiva de COVIPOL para ordenar la desocupación del inmueble, la doctrina y los arts. 5 de la LPA, 11 y 16 inc. a), b) y c) del Estatuto Orgánico de COVIPOL reconocen su competencia; y, de manera supletoria, el art. 36 del Reglamento para la Otorgación de Créditos de Vivienda de Interés Social de COVIPOL, prevé que la Junta Directiva dentro de las facultades que le otorga el Estatuto Orgánico, fiscalizará, controlará y supervisará todas las actividades o actos administrativos financieros de COVIPOL; en consecuencia, con dicha facultad la Junta Directiva emitió la Resolución Administrativa de Directorio Nº 07/2016 de 11 de marzo confirmada por el Ministerio en recurso jerárquico.

c) A través de la función social de la propiedad se busca alcanzar su uso efectivo y responsable. El demandante fue beneficiado con 2 créditos, refacción e hipotecario (Proyecto Habitacional Pacata Alta), aspectos que van en contraposición con la finalidad principal de estos programas que es la de otorgar soluciones habitacionales a personas y sus familias que no cuentan con vivienda propia; además, el art. 38 del Reglamento, prohíbe la obtención de 2 o más créditos en cualquiera de las modalidades, sin cumplir los requisitos establecidos al efecto.

Peticiona declarar improbada la demanda.

  1. ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA.

1.- El 18 de diciembre de 2006, la Junta Directiva de COVIPOL pronunció la Resolución Nº 33/06, que aprueba las solicitudes de préstamos para vivienda entre otros a favor del ahora demandante Víctor Chávez Lozada; dicha Resolución refiere al cumplimiento del Estatuto Orgánico, del Reglamento de Préstamos en vigencia y a la existencia de Informes Social, Económico, Técnico y Legal que respaldan la aprobación de los prestamos (fs. 2 a 4).

2.- El 2 de abril de 2008, se suscribe el Acta de Verificación sobre asignación de Departamentos, elección, posesión de la Directiva de Copropietarios del Edificio “Los Reyes” y sorteo de parqueos, beneficiando al ahora demandante con la adjudicación del departamento habitacional 10-C y parqueo 13 (fs. 17 a 19 vta.).

3.- El Cuadro Anexo 1 de Adjudicaciones Observadas del Proyecto Habitacional “Los Reyes”, refiere que el demandante fue beneficiado anteriormente con 2 créditos (refacción e hipotecario), que no se verificó su situación habitacional y que su adjudicación no cuenta con informe técnico, ni legal referido a la otorgación del préstamo (fs. 62 a 67 del Anexo 1). 

4.- La Junta Directiva de COVIPOL, en atención a las observaciones contenidas en los Informes del Departamento Social y de la Unidad de Asesoría Legal, pronuncia la Resolución Administrativa de Directorio Nro. 07/2016 de 11 de marzo, autorizando a la Dirección Ejecutiva de COVIPOL, proceder a conminar a través de cartas notariadas, a 13 beneficiarios de adjudicaciones entre  ellos el ahora demandante, Víctor Chávez Lozada, a que en el plazo de 30 días calendario, desocupen el departamento habitacional adjudicado en el Edif. Los Reyes de la ciudad de La Paz (fs. 58 a 61 del Anexo 1).

5.- El 18 de abril de 2016, el Director Ejecutivo de COVIPOL expide la carta notariada Cite U.A.L. Nº 358/2016, conminando a Víctor Chávez Lozada a devolver el departamento 10-C del Edif. “Los Reyes” en el plazo de 30 días calendario (fs. 21 del Anexo 1).

6.- El ahora demandante Víctor Chávez Lozada, formula recurso de revocatoria y la Junta Directiva de COVIPOL, emite la Resolución Administrativa de Directorio Nro. 10/2016 de 3 de junio, confirmando la Resolución Administrativa de Directorio Nro. 07/2016 de 11 de marzo (fs. 34 a 37 del Anexo 1).

7.- Formulado el recurso jerárquico por el ahora demandante, el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, pronuncia la Resolución Ministerial Nº 333 de 12 de septiembre de 2016, rechazando el recurso y confirmando la Resolución Administrativa de Directorio Nº 10/2016 (fs. 6 a 15 del Anexo 1).

  1. IDENTIFICACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

Del análisis del contenido de la demanda que impugna la Resolución Ministerial Nº 333 de 12 de septiembre de 2016, la pretensión del demandante Víctor Chávez Lozada, se circunscribe a:

1.- Determinar si el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, al confirmar la Resolución Administrativa de Directorio Nº 10/2016 de la Junta Directiva de COVIPOL que ordena la desocupación del inmueble habitacional adjudicado a favor de Víctor Chávez Lozada en el Edif. Los Reyes, Dpto. 10-C, por incumplimiento de requisitos para ser beneficiario de vivienda de interés social para servidores policiales, aplicó correctamente la normativa Prevista en el Reglamento para la otorgación de Créditos de Vivienda de Interés Social de COVIPOL, aprobado el 14 de agosto de 2014, considerando que la adjudicación del inmueble data de la gestión 2006.

2.- Establecer, si al confirmar la Resolución Administrativa de Directorio Nº 10/2016 de la Junta Directiva de COVIPOL, el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, valoró si la misma tenía competencia para ordenar la desocupación del inmueble.

  1. ANÁLISIS JURÍDICO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL PERTINENTE.

De acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto.

Sobre el proceso Contencioso Administrativo.

La competencia de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia  para la resolución de este tipo de controversias, está reconocida en el marco de lo establecido por el art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014 en concordancia con el art. 775 del Código de Procedimiento Civil (CPC), y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 (Código Procesal Civil).

En ese sentido, es importante resaltar que la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, es de un juicio de puro derecho, en el que sólo se analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por la parte demandante, en el cual corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad.

En ese contexto referir que, el procedimiento contencioso administrativo, se constituye en una garantía formal que ampara al sujeto administrado, redimiéndolo de la discrecionalidad y arbitrariedad del poder de los detentadores del poder público, a través del derecho de impugnación contra aquellos actos de la administración pública que le resultaren gravosos, con el fin de lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados, buscándose ese fin precisamente con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.


En cuanto al principio de congruencia en procesos contenciosos administrativos.

La Sentencia Nº 273A/2012 de fecha 15 de noviembre, de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en relación al principio de congruencia, estableció lo siguiente: “En atención al principio de congruencia, el derecho a recurrir ya sea en vía jurisdiccional o en vía administrativa, se halla intrínsecamente ligado a la correspondencia que debe existir entre las pretensiones alegadas por el recurrente y lo resuelto por el juzgador, plasmándose dicho principio, también en materia administrativa, como la necesaria correspondencia que debe existir entre las cuestiones impugnadas por el recurrente en el recurso de Alzada o en el recurso Jerárquico y lo resuelto en los citados recursos”.

Sobre el debido proceso.

La SCP Nº 0021/2014 de fecha 03 de enero de 2014, en relación al debido proceso, estableció lo siguiente: “El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, se configura como una verdadera garantía constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso ya sea ordinario, administrativo o en cualquier jurisdicción especial, cumpliendo todos los elementos que forman parte del mismo, así como las leyes preexistentes, ello con la finalidad de hacer posible la materialización de la justicia en igualdad de condiciones para asegurar una existencia digna y armoniosa; lo que implica la posibilidad de ser juzgado por un juez o tribunal imparcial, independiente, competente y preestablecido legalmente con anterioridad a los hechos atribuidos.”

Por su parte la SC 0316/2010-R de 15 de junio, señaló lo siguiente: “La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía…”.

Dicho entendimiento jurisprudencial, agregó también lo siguiente: “Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente de la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

1) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso en aplicación y resguardo del principio de igualdad”.

Sobre la competencia de la Junta Directiva de COVIPOL

El art. 35 de la LPA prevé que son nulos de pleno derecho los actos administrativos en los casos siguientes: a) Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia por razón de la materia o del territorio; b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y, e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.

Por su parte, el art. 11 del Estatuto Orgánico del Consejo Nacional de Vivienda Policial, prevé que la acción de decisión del Consejo se ejercerá a través de la Junta Directiva de COVIPOL, como organismo máximo de decisión; además, el art. 16 del mismo Estatuto prevé las atribuciones de la Junta Directiva y entre otras, establece las siguientes: a) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales pertinentes al presente Estatuto Orgánico, Reglamentos y Disposiciones Internas de CONAVIPOL así como las demás normas legales del país; b) Establecer las políticas del Consejo Nacional de Vivienda Policial de acuerdo con las políticas gubernamentales e institucionales; y, c) Fiscalizar y supervisar el desenvolvimiento de las operaciones del Consejo y el cumplimiento de sus objetivos.

Además, el art. 78 del Estatuto Orgánico del Consejo Nacional de Vivienda Policial, establece lo siguiente: “El consejo Nacional de Vivienda Policial administrará y adjudicara unidades habitacionales en base a los estudios socio económicos realizados para esta finalidad.” A su vez el art. 79 del mismo estatuto señala: “El reglamento de adjudicaciones, determinara las condiciones y criterios socio económicos la dotación y localización de vivienda; estableciendo un mecanismo de seguridad para garantizar la recuperación de la inversión”.  

  1. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA

Analizados los antecedentes administrativos del caso, los fundamentos esgrimidos tanto por el demandante, como por la autoridad demandada, es posible establecer lo siguiente:

1.- Sobre la primera problemática, el demandante alega que la Resolución Administrativa Nro. 10/2016 de 3 de junio y los cuadros anexos que forman parte de la misma, aplican normas del Reglamento para la Otorgación de Créditos de Vivienda de Interés Social del Consejo Nacional de Vivienda Policial aprobado el 14 de agosto de 2014; es decir, se aplica un reglamento posterior a la fecha de adjudicación, 18 de diciembre de 2006, por lo cual acusa vulneración al art. 123 y 164-II de la CPE, al considerar que se aplica de manera retroactiva el reglamento y en su perjuicio.

Al respecto, resulta necesario señalar que en aplicación del principio de congruencia que debe existir entre las cuestiones impugnadas en el recurso jerárquico y la demanda contenciosa administrativa, se evidencia que éste argumento no fue observado ni reclamado por el demandante en instancia administrativa, motivo por el cual éste Tribunal Supremo de Justicia, con base a la jurisprudencia ya emitida al respecto, no puede pronunciarse.

2.- En cuanto a la segunda problemática, conforme se tiene ya definido, una de las características importantes del derecho al debido proceso, como derecho fundamental, es proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

El Cuadro Anexo 1 de Adjudicaciones Observadas del proyecto Habitacional “Los Reyes”, refiere que Víctor Chávez Lozada ocupa el inmueble adjudicado con su grupo familiar, que anteriormente fue beneficiado con 2 créditos (refacción e hipotecario), que en el momento de la adjudicación no se verificó su situación habitacional o estado de necesidad y que la carpeta de documentación respaldatoria de su adjudicación, no cuenta con el informe técnico, ni legal referido a la otorgación del préstamo.

En ese orden de ideas, corresponde precisar que la Resolución Administrativa de Directorio del Consejo Nacional de Vivienda Policial COVIPOL Nº 07/2016 de 11 de marzo, luego de evidenciar irregularidades dentro de las carpetas de solicitudes de crédito con relación al Proyecto Habitacional denominado “Los Reyes”, resuelve observar las adjudicaciones realizadas, entre ellas al demandante Víctor Chávez Lozada, y como consecuencia de ello, autoriza a la Dirección Ejecutiva de COVIPOL, proceda mediante el área respectiva a la elaboración de cartas notariadas, por las cuales se conmina al actor a desocupar el departamento adjudicado, en un plazo de 30 días calendario y en caso de negativa se deberían iniciar las acciones legales civiles y penales que correspondan para recuperar la tenencia de los departamentos.

De acuerdo al análisis fáctico, normativo y jurisprudencial citado precedentemente, y de la relación de antecedentes administrativos descritos, se concluye que es evidente que la Junta Directiva de COVIPOL tiene competencia para fiscalizar y supervisar el desenvolvimiento de las operaciones del Consejo y el cumplimiento de sus objetivos; sin embargo, no es posible que dicha facultad sea utilizada para revisar derechos expectaticios del actor, sin permitirle al demandante se someta a un proceso justo; mucho menos para sancionar con desocupación del inmueble, una supuesta inobservancia de requisitos para la adjudicación a la cual fue beneficiado el ahora demandante, sin que la misma esté debidamente demostrada a través de un procedimiento; por cuanto conforme lo sostiene la propia Resolución Administrativa observada, la decisión de la adjudicación del departamento a favor del demandante, no es una decisión asilada, sino que deviene de un procedimiento interno que concluye con la adjudicación referida; así, se observa como antecedentes anteriores a la adjudicación, la Resolución de Junta Directiva N° 033/06 de 18 de diciembre de 2006, que resuelve aprobar las solicitudes de crédito con relación al Proyecto Habitacional denominado “Los Reyes”; es decir, previo procedimiento interno, para concluir con la adjudicación a favor del ahora demandante, aspecto que implica reconocer necesariamente un derecho expectaticio a su favor, por cuanto es un derecho latente, aún no perfeccionado, basado en la esperanza o posibilidad de conseguir un beneficio a recibirse en lo sucesivo, ya que el beneficiado- con la adjudicación, debía cumplir con ciertos requisitos para perfeccionar su derecho propietario sobre el departamento adjudicado, mismos que necesariamente deben ser verificados dentro de un debido proceso antes de concluir en una decisión de desocupación del inmueble.

En base a lo anotado, este Tribunal considera que la Resolución Administrativa de Directorio N° 07/2016 de 11 de marzo, emitida por COVIPOL, vulnera el derecho fundamental del debido proceso consagrado en el art. 115.II de la CPE, por cuanto la resolución administrativa aludida sin que medie un procedimiento interno, en donde el actor pueda defenderse y presentar sus descargos, decide observar las adjudicaciones realizadas, a través de informes que no pudieron ser confrontados por el actor en un debido proceso, lo que implica un resolución unilateral, vulneratoria al derecho al debido proceso, por cuanto la misma a más de realizar una observación a las adjudicaciones realizadas nótese que no se trata de una resolución que determine la legalidad o ilegalidad de las adjudicaciones-, establece dos sanciones; la primera de desocupación del departamento y la segunda establecida en el artículo cuarto de la referida resolución, que autoriza a la COVIPOL que una vez recuperados los departamentos, lanzar una convocatoria dirigida a los miembros de la Policía Boliviana Afiliados a la COVIPOL, para presentar sus solicitudes de adjudicación, lo que implica sin lugar a dudas, sanciones administrativa unilaterales, sin haber permitido que el actor sea sometido a un proceso justo en donde sea oído y vencido conforme a las normas de un procedimiento regular.

Por lo expuesto, éste Tribunal Supremo de Justicia, concluye que la autoridad demandada, al momento de pronunciar la Resolución Ministerial impugnada, no realizó una interpretación correcta de la normativa y principios aplicables a los antecedentes administrativos sometidos a su competencia a través del recurso jerárquico y las Resoluciones Administrativas de Directorio Nº 10/2016 de 3 de junio y 07/2016 de 11 de marzo de la Junta Directiva de COVIPOL, resultan arbitrarias.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de la atribución conferida por el art. 6 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 y, lo dispuesto en los arts. 778 y 781 del CPC-1975, declara PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa de fs. 111 a 116 vta. presentada por Víctor Chávez Lozada; en consecuencia, REVOCA la Resolución Ministerial 333 de 12 de septiembre de 2016, pronunciada por el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, deja sin efecto las Resoluciones Administrativas de Directorio Nro. 07/2016 de 11 de marzo y Nro. 10/2016 de 3 de junio.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal y sea con nota de atención.

Corresponde dejar expresa constancia que en la presente resolución el Magistrado Dr. Esteban Miranda Terán, fue de voto disidente, con el argumento de declarar la inadmisibilidad de la acción planteada por cuestiones relativas a la jurisdicción y competencia; en consecuencia se convocó al Magistrado de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa Segunda Dr. Ricardo Torres Echalar; quién se adhiere al proyecto de la original Relatora; por lo que firma la presente Resolución

Regístrese, notifíquese y cúmplase.