TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

Auto Supremo Nº 738

Sucre, 12 de diciembre de 2018

Expediente                        : 403/2017

Demandante                : Margarita Toco Camacho de Ledezma

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Pando

Magistrada Relatora        : María Cristina Díaz Sosa

VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (GAM-CBJ) representado legalmente por Alex Jorge Sánchez Iraizos, cursante de fs. 57 a 58 vta. de obrados, contra del Auto de Vista Nº 209/17 de 6 de junio de 2017, de fs. 52 a 54, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; el Auto Supremo Nº 403-A de 8 de septiembre de 2017 de fs. 70 y vta., que admite el recurso; lo obrado en el proceso, y;

I: ANTECEDENTES PROCESALES

Sentencia.-

Tramitado el proceso laboral seguido por Margarita Toco Camacho de Ledezma contra el GAM-CBJ, que pretende el pago de Bs9.023.- (nueve mil, veintitrés 00/100 bolivianos) por concepto de subsidio de frontera (16 meses y 12 días) y aguinaldo 2015 y 2016, el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia Nº 151 017 de 31 de marzo de 2017 cursante de fs. 38 a 39 vta., declarando probada en parte la demanda, sin costas, determinando el pago total de Bs9.033.- (nueve mil, treinta y tres 00/100 bolivianos), dentro del tercer día de ejecutoriado dicho fallo de fondo, por concepto de subsidio frontera y aguinaldos.

Auto de Vista.-

Interpuesto el recurso de apelación por el GAM-CBJ representado por Alex Jorge Sanchez Iraizos (fs. 42 a 43), la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, pronuncia el Auto de Vista Nº 209/17 de 6 de junio de 2017, de fs. 52 a 54, que confirma la Sentencia Nº 151 017 de 31 de marzo de 2017, sin costas.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN Y PETITORIO

Alex Jorge Sánchez Iraizos, en representación legal del GAM-CBJ interpone recurso de casación en el fondo contra el Auto de Vista Nº 209/17 de 6 de junio de 2017, por considerar que contiene incorrecta aplicación de otras disposiciones como la Ley Nº 321 y el Decreto Supremo (DS) Nº 110 de 1 de mayo de 2009, que no rigen la vida institucional del GAM-CBJ y omitió la aplicación de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), Ley Nº 2027 Estatuto del Funcionario Público (EFP) y Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), Ley 482 y DS 26115, incurriendo en violación de los arts. 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado (CPE), bajo los siguientes argumentos:

1.- Existe vulneración al art. 108 de la CPE, porque uno de los deberes fundamentales de toda autoridad jurisdiccional es velar por los intereses del Estado y la sociedad; en el presente caso no se vela por los intereses del Estado; se debe respetar las leyes que rigen la vida institucional del GAM-CBJ y aplicar normas de la administración pública como la Ley Nº 1178, Ley Nº 2027, Ley Nº 2341 y demás normas a las que se sometió la demandante al trabajar en dicha institución pública.

2.- Se vulnera el art. 119 de la CPE, porque el Tribunal de apelación está en obligación de velar por la igualdad y el derecho a la defensa dentro el proceso; sin embargo, no se aplica la norma de manera imparcial y no se aplica las Leyes Nº 1178, Nº 2027 y Nº 2341, normativa con las que se rige el GAM-CBJ.

3.- El subsidio de frontera no corresponde ser pagado a la demandante porque realizaba una prestación de servicio de manera eventual.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y DOCTRINALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal.

Sobre la aplicación de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012

El art. 123 de la CPE, establece que: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores…”

En ese línea, el art. 1.I de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012 determina que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de EI Alto de La Paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”.

Con base a lo anotado, podemos establecer que, no obstante que la Ley Nº 321 resulta ser más favorable a los trabajadores y trabajadoras municipales, ésta Ley no puede ser aplicada de manera retroactiva; por cuanto conforme lo establece el art. 123 de la CPE, esta retroactividad de la Ley especial debe estar autorizada de manera expresa en la norma, lo que no acontece en el caso de la Ley Nº 321 que al contrario, de manera expresa, determina que no tiene carácter retroactivo, rigiendo solo para lo venidero.

Trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales que se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo

Con el propósito de establecer el régimen legal laboral aplicable al caso concreto, se tiene que:

De conformidad con las previsiones contenidas en los arts. 77 del EFP, Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999 y 5 de la Ley Nº 2104 de 21 de julio de 2000 que modifica el citado art. 77 al disponer que: “La Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, entrará en vigencia plena 90 días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil”, la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, es desde el 23 de junio de 2001, por cuanto dicha posesión al Superintendente de Servicio Civil se efectivizó el 23 de marzo de 2001.

Por su parte, la Ley Nº 2028 de 28 de octubre de 1999 denominada Ley de Municipalidades, entró en vigencia desde el 8 de noviembre de 1999, al haber sido publicada en tal fecha.

La citada Ley Nº 2028, realiza un corte en cuanto se refiere al régimen laboral de los servidores públicos municipales; así, el art. 59 prevé tres categorías:

1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la carrera administrativa municipal descrita en la dicha Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos.

2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal, que no son considerados funcionarios de carrera y tampoco se encuentran sujetos a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público; y,

3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, quienes sí se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo.

En consecuencia, a partir de la vigencia de la Ley Nº 2028 (8 de noviembre de 1999), todo trabajador que ingresa a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, adquiere una de las categorías anotadas y únicamente la última categoría, vinculada a las prestaciones directas de servicios públicos, se encuentra sujeta a régimen laboral de la Ley General del Trabajo.

Además, el art. 61 de la citada Ley Nº 2028, establece la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral y su permanencia dependerá de su desempeño; por otra parte, la carrera administrativa presupone el reclutamiento y selección de personal, conforme al art. 64 del mismo texto normativo.

Principio de inversión de la prueba en materia laboral

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48.I señala: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del Código Procesal del Trabajo (CPT) establece, que en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el art. 150 de la misma Ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, presunción “juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.

Subsidio Frontera

El art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, prevé que el subsidio frontera equivale al 20% del salario mensual y que se beneficiarán con el mismo solamente los funcionarios y trabajadores del sector público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los 50 kilómetros lineales de las fronteras internacionales; además, que rige también para las empresas privadas.

Adicionalmente a la normativa y fundamentos expuestos precedentemente, se reitera que la interpretación de las normas en materia social debe partir del principio de inversión de la carga de la prueba, previsto en los arts. 3 inc. h), 66 y 150 del CPT y los arts. 48 de la CPE y 4 de la LGT, con la aplicación del principio de protección con sus tres sub reglas: In dubio pro operario, condición más beneficiosa y norma más favorable.

IV. ANALISIS DEL CASO CONCRETO

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida o errónea de los arts. 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321, el DS Nº 110, las Leyes que rigen la vida institucional del GAM-CBJ y el pago del subsidio frontera; en mérito a ello, se tiene lo siguiente:

Con base en el análisis jurídico legal y jurisprudencial precedentes, a partir de la vigencia de la Ley de Municipalidades en fecha 28 de octubre de 1999, todo nuevo trabajador que ingresaba a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, asumía una de las categorías anotadas por el art. 59 de dicha ley, por lo que, de acuerdo a la labor que éste desarrolle, es considerado como: i) funcionario municipal sujeto a la carrera administrativa, ii) funcionario municipal designado o de libre nombramiento, o iii) funcionario contratado en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos; precisando entonces que, sólo para la última categoría se encuentra previsto el régien laboral de la Ley General del Trabajo, es decir, para empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, no así para los demás servidores públicos.

En los antecedentes del proceso, de fs. 5, fs. 14 a 17 y de fs. 37, se evidencia que la demandante desempeñaba las funciones de “Ayudante Albañil” (sic) conforme consta en el certificado de trabajo (Dirección de Mantenimiento de Infraestructura Municipal del GAM-CBJ), desde el 18 de agosto de 2015, con un salario de Bs2.500.- (dos mil, quinientos 00/100 bolivianos), hasta la fecha de presentación de la demanda (16 meses, 12 días), por lo cual queda claro que la actora ingresó a trabajar en plena vigencia de la Ley de Municipalidades antes referida e incorporada al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo, conforme dispone el art. 1 de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012; en consecuencia, la actora gozaba de todos los derechos y beneficios sociales que reconoce la Ley General de Trabajo y disposiciones complementarias a su favor.

Por otra parte, el pago del subsidio de frontera ordenado en Sentencia y confirmado por el Auto de Vista Nº 209/17 de 6 de junio de 2017, está reconocido como derecho adquirido por el funcionario o servidor público que desempeña sus funciones dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales, ello de conformidad con el art. 12 del DS Nº 21137, correspondiente al 20% del salario mensual. En su mérito, se puede evidenciar que éste precepto establece que para beneficiarse de este subsidio, el trabajador o trabajadora independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los 50km linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma; en consecuencia, no existe posibilidad de incurrir en diferencias entre servidores públicos o funcionarios eventuales o permanentes a momento de contratar o designar personal para el desarrollo de las actividades de la institución pública, en este caso del GAM-CBJ y establecer los montos de los sueldos de personal contratado o designado con el pago del subsidio de frontera respectivo.

La entidad demandada desconoce éste derecho adquirido del demandante, argumentando erróneamente que la demandante es trabajadora eventual; además, conforme se puede establecer de los antecedentes del proceso, la entidad estatal demandada al momento de contestar la demanda no ofreció prueba alguna que demuestre que el pago incluía el monto del subsidio, tampoco lo hizo dentro del término probatorio aperturado por el Juez a quo, cuando conforme al principio de inversión de la prueba, le correspondía demostrar que en el salario que percibía la demandante se encontraba el subsidio de frontera al cual tenía derecho, y con ello proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por la trabajadora, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material; en consecuencia, no existe violación de los arts. 108 y 119 de la CPE.

Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, carece de sustento legal y corresponde resolver en el marco de la disposición legal contenida en el art. 220.II del CPC, aplicable por la norma remisiva contenida en el art. 252 del CPT, en observancia a la disposición Transitoria Sexta de la Ley Nº 439.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el art. 184.1 de la CPE y el art. 42.I.1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sanchez Iraizos, cursante de fs. 57 a 58 vta., contra el Auto de Vista Nº 209/17 de 6 de junio de 2017, de fs. 52 a 54, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.