TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 663

Sucre, 26 de noviembre  de 2018

Expediente                        : 522/2017

Demandante                : Alejandro José Cueto García

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Pando

Magistrada Relatora        : María Cristina Díaz Sosa

VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (GAMC) representado por Mateo Cussi Chapi cursante a fs. 155 a 156 vta. de obrados, contra el Auto de Vista Nº 270 de 22 de agosto de 2017, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; el Auto Supremo Nº 522-A de 3 de noviembre de 2017 a fs. 169 a 169 vta., que admitió el recurso, el Acuerdo N° 28/2018 de 1 de octubre, que autoriza el sorteo anticipado; lo obrado en el proceso, y;

I: ANTECEDENTES PROCESALES.

Sentencia.-

Tramitado el proceso laboral por el pago de beneficios sociales y otros seguido por Alejandro José Cueto García contra el GAMC; el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Pando, emitió la Sentencia Nº 303 017 de 30 de junio de 2017 de fs. 131 a 134, declarando probada en parte la demanda e improbada la excepción de perentoria interpuesta, determinando que el demandado cancele a favor del actor conforme al siguiente detalle: Indemnización, vacación y subsidio de frontera, en la suma total de Bs. 78.205.- (Setenta y ocho mil, doscientos cinco 00/100 Bolivianos), monto que debería ser cancelado dentro el tercer día de ejecutoriado el fallo.

Auto de Vista.-

Interpuesto el recurso de apelación cursante a fs. 137 a 138, por el GAMC representado por Mateo Cussi Chapi, la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, resuelve el mismo mediante Auto de Vista Nº 270 de 22 de agosto de 2017, cursante de fs. 150 a 152, que confirma la Sentencia apelada Nº 303 017 de fecha 30 de junio de 2017.

Ante la determinación del Auto de Vista, el GAMC representado por Mateo Cussi Chapi, interpone recurso de casación; sin la contestación de la parte contraria, el Tribunal de alzada emite Auto Nº 333 de 13 de octubre de 2017, concediendo el recurso.

II: ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN.

Interpuesto el recurso de casación en el fondo, el recurrente argumenta que el Auto de Vista impugnado, contiene violación al art. 119 de la Constitución Policita del Estado (CPE) y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012 y el Decreto Supremo (DS) Nº 110 de 1 de mayo de 2009, bajo los siguientes argumentos:

1.- Existe una vulneración al citado art. 119 de la CPE, por cuanto el Tribunal alzada, está en la obligación de velar por la igualdad y el derecho a la defensa dentro el proceso. En merito a ello, consideran que desde su punto de vista no se está aplicando de manera imparcial esta norma y no se está velando por los intereses económicos del Estado, ya que en el caso en concreto, el trabajador estuvo bajo contratos que permiten las leyes, como la Ley Nº 1178, y señala que no se hubiera aplicado las normas contenidas en la Ley Nº 2027 y la Ley Nº 2341, con las que se rige el GAMC, cuyos contratos no fueron valorados.

Agrega que los contratos de prestación de servicios, demuestran la modalidad del contrato con que trabajo el actor y se comprueba la conclusión de la relación laboral; en tal situación las cláusulas del contrato son pertinentes bajo las disposiciones de la Ley Nº 1178, por lo cual un contrato administrativo eventual no se encuentra sometido al ámbito de la Ley General del Trabajo (LGT), sino conforme a lo convenido, y en tal sentido era de pleno conocimiento del actor, que no gozaba de beneficios de indemnización, desahucio, ni de otros derechos laborales, por lo cual la solución de controversias estaba sometida a la jurisdicción coactiva fiscal.

2.- En relación al pago del desahucio y de la indemnización; el actor conocía que se encontraba bajo contrato de prestación de servicio que había vencido, por lo cual esta situación determina una contradicción y mala interpretación de la Ley, ya que la Ley Nº 1178, permite la suscripción de este tipo de contratos, entonces la sentencia vendría a ser una sentencia “recontra” (sic) ultrapetita, desde una demanda exorbitante y el Auto de Vista benevolente, confirma la Sentencia; siendo incorrecta la apreciación de que el trabajador estaría amparado por la Ley Nº 321.

3.- En relación a las vacaciones, señala el recurrente que el GAMC, se encuentra al día con los pagos por este concepto, por lo cual no pueden aceptar el pago de las mismas, ya que violarían el art. 5 de la Ley Nº 2042, al no poder comprometer recursos cuando no se tienen las partidas presupuestarias destinadas a ese tipo de pago, lo contrario resultaría perjudicial y dañino para la institución dando como resultado responsabilidades penales y administrativas.

Por otra parte, no es procedente el pago de vacaciones por ser prestador de servicio, tal como establece la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 1734/2012 de octubre de 2012. 

4.- En ese mismo sentido, la Ley Nº 321, si bien incorpora a la Ley General de Trabajo a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes, no sucede lo mismo con los trabajadores eventuales; en ese sentido la sentencia establece que el fenecimiento de la actividad laboral del actor, ha sido por la finalización del plazo en el contrato suscrito, por lo cual la sentencia como el Auto de Vista, determinan que el actor no era personal asalariado permanente como exige la ley, sino que estaba sujeta a un contrato administrativo de personal eventual, por lo cual todas sus emergencias debían ser resueltas conforme al art. 519 del Código Civil (CC) y no conforme a la Ley Nº 321 y D.S. Nº 110, concluyendo que al estar demostrado que el actor era un ex funcionario y ha contrato eventual, estaba sujeto a los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 2027.   

5.- Por último, en relación al subsidio de frontera, su pago resulta ser atentatorio y vulneratorio para la entidad, ya que al caso, se deben aplicar la presunción que a un prestador de servicios, no se desglosa en su boleta este concepto, sino lo percibido en base a su contrato administrativo individual.

En conclusión, solicita al Tribunal Supremo de Justicia, que CASE o MODIFIQUE el Auto de Vista recurrido.

La parte demandante no contestó el recurso interpuesto.

III: FUNDAMENTOS JURÍDICOS y DOCTRINALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal:

De la irretroactividad prevista en el art. 1 de la Ley Nº 321.

El art. 123 de la CPE, establece que: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores…”

En ese línea, el Art. 1.I de la Ley Nº 321 de 8 de diciembre de 2012, determina que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de EI Alto de La Paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo.”

Con base a lo anotado, podemos establecer que, no obstante que la Ley Nº 321 resulta ser más favorable a los trabajadores y trabajadoras municipales, esta Ley no puede ser aplicada de manera retroactiva; por cuanto conforme lo establece el art. 123 de la CPE, esta retroactividad de la Ley especial debe estar autorizada de manera expresa en la norma, lo que no acontece en el caso de la Ley Nº 321, que de manera expresa determina que la misma no tiene carácter retroactivo, rigiendo solo para lo venidero.

De los trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales que se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo.

El art. 59 de la Ley Municipalidades abrogada-, prescribía que el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales a partir de la entrada en vigencia de aquella norma, será considerado en las siguientes categorías: 1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; 3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.

 El principio de primacía de la realidad.

En materia laboral rige el principio de la primacía de la realidad en cuya virtud, para la interpretación de las relaciones entre empleadores y trabajadores se debe tomar en cuenta, lo que verdaderamente sucede en la realidad y no solamente lo que las partes han contratado formalmente o de manera aparente; en cumplimiento a lo prescrito por el art. 4.I.d) del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2009.

Es así, que bajo este principio, la autonomía de la voluntad carece de relevancia, prevaleciendo sobre ella la necesidad de demostrarse la realidad que impera sobre la relación laboral; de tal forma, si bien el empleador y trabajador pueden acordar determinada acción, y sin embargo en la realidad se configura otra distinta, es esta última la que tiene efectos jurídicos, es decir, en definitiva, son los hechos los que determinan la naturaleza de la relación y no así su denominación.

En ese sentido, el art. 5 del citado DS Nº 28699 de 01 de mayo de 2006, señala: “Cualquier forma de contrato, civil o comercial, que tienda a encubrir la relación laboral no surtirá efectos de ninguna naturaleza, debiendo prevalecer el principio de la realidad sobre la realidad aparente”. Por ello, en cumplimiento al principio de la primacía de la realidad que rige en el derecho laboral, destinado a identificar si una determinada actividad se enmarca en las normas del Derecho Procesal Laboral, observando aspectos inherentes a la prestación de la fuerza de trabajo como requisito ineludible a la naturaleza objetiva de la verdad material y no aparente que reflejan algunos documentos o convenios pactados entre los sujetos procesales.

Del principio de inversión de la prueba en materia laboral.-

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48 de la ley fundamental en  su parágrafo I señala “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del Código Procesal del Trabajo (CPT) establece, que en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el art. 150 de la misma ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza -por así decirlo- de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, “presunción juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que este aportara en su defensa.      

IV: ANALISIS DEL CASO EN CONCRETO.

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida y errónea del art. 119 de la CPE y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el DS Nº 110; en merito a ello, se tiene lo siguiente:

1.- En relación a la supuesta violación del art. 119 de la CPE, denunciada por el recurrente por el cual se alega la vulneración del derecho a la igualdad y el derecho a la defensa por parte del Tribunal de alzada es necesario remarcar que la entidad pública recurrente, no señala el por qué o como, se estaría vulnerando este precepto constitucional, afirmando de manera general, que el Tribunal de apelación tiene la obligación de velar por la igualdad de las partes en el proceso y el derecho a la defensa, aplicando en forma imparcial este precepto constitucional.

En ese contexto, corresponde precisar que para que el Tribunal de Casación, ejerza un control de legalidad sobre las actuaciones de instancias inferiores, es necesario que la parte recurrente deba identificar la ley o leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, pero además es necesario especificar en qué consiste la violación, falsedad o error, pues este Tribunal ya tiene dicho en varios de sus fallos, que no resulta suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulneradas, sin demostrar en términos claros y razonables, en qué consiste la infracción o violación que acusa; en tal sentido el Tribunal no observa vulneración al art. 119 de la CPE, denunciado en el recurso de casación.

2.- En relación al argumento del recurso de casación vinculado al pago de indemnización y desahucio, el cual también está vinculado al fundamento expuesto por el recurrente, por el cual se intenta determinar que el demandante no estaría protegido por la Ley Nº 312 y DS Nº 0110, denunciados en los puntos 3 y 5 del recurso de casación; en primer término corresponde señalar que la Sentencia de primera instancia no condena al pago del desahucio, por lo cual este Tribunal considera innecesario pronunciarse sobre dicho reclamo.

Por otra parte, resulta importante establecer que el art. 1 de la LGT, dispone de manera general los derechos y obligaciones emergentes de la relación de trabajo; por su parte, el art. 1 de la Ley Nº 321 de 18 de diciembre de 2012, incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la Ley, sin carácter retroactivo. Exceptuando a los servidores públicos electos y de libre nombramiento, y a quienes ocupan cargos de: Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefatura, Asesoría y Profesionales. En su art. 3, prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente. Por otra parte, el art. 5 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, define a los funcionarios de libre nombramiento, como aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados.

En el caso que nos ocupa, tenemos que el GAMC, en la contestación a la demanda  y en su recurso de casación interpuesto, reconoce que el demandante prestó trabajos personales en algunas gestiones en dicha entidad pública, como personal eventual; al respecto corresponde referirnos y aplicar la definición que da el art. 5 de la citada Ley Nº 2027, definición que no incluye al demandante, tomando en cuenta que las funciones que él realizaba no eran ni de confianza, ni de asesoramiento técnico especializado, para un funcionario electo o designado; afirmación realizada previa revisión de las boletas de pago adjuntas que cursan a fs. 7 a 99 de obrados, donde no se establece la calidad de personal de confianza y el trabajo de asesoramiento técnico especializado, más al contrario se establece que el demandante cumplía un trabajo manual a favor del municipio.

Para mayor fundamentación, aplicando el principio de primacía de la realidad, que dispone la prevalencia de la veracidad de los hechos a lo determinado por acuerdo de partes, a la relación laboral existente entre el actor Alejandro José  Cueto García y el GAMC, la misma reúne las características esenciales señaladas en el art. 2 del DS Nº 28699, es decir, la existencia de relación de dependencia y subordinación del trabajador respecto al empleador; prestación de trabajo por cuenta ajena; y percepción de remuneración o salario, en cualquiera de sus formas y manifestaciones. Estas características se observan inobjetablemente en los 3 contratos administrativos de prestación de servicios de fs. 107 a 112, evidenciando la existencia de una relación obrera patronal entre las partes procesales, de lo que se concluye que el Tribunal de alzada valoró de manera correcta los antecedentes del proceso, al establecer que si bien el actor ingreso a trabajar en plena vigencia de la Ley de Municipalidades (LM) antes referida; no obstante de ello, aun en el ejercicio de funciones municipales, fue incorporado al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo, conforme dispone el art. 1 de la Ley Nº 321, a partir del 18 de diciembre de 2012 (promulgación), terminando su relación laboral el 31 de diciembre de 2016, en consecuencia a partir del 18 de diciembre de 2012 -fecha en la cual se promulga la referida ley-, y para adelante, el actor gozaba de todos los derechos y beneficios sociales que reconoce la Ley General de Trabajo y sus disposiciones complementarias a su favor.

Este razonamiento, fue bien entendido por el Juez de Instancia en la Sentencia pronunciada, y ratificado por el Tribunal de alzada; por cuanto la demanda interpuesta fue declarada probada en parte y en la liquidación que se realiza, sólo se reconoce como tiempo de trabajo 4 años y 12 días, que se computan desde el 18 de diciembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2016, de los cuales si le corresponde beneficios sociales; descontando el tiempo anterior en el cual el actor, estuvo sometido a la Ley de Municipalidades; de lo que se concluye que al actor si le corresponde el beneficio social de indemnización, sólo por el tiempo en que estuvo amparado por la Ley General del Trabajo y conforme se dispuso en sentencia.

3.- Por otra parte, respecto al pago de vacaciones, se alega que la institución demandada estaría al día en relación a dichos pagos, con sus ex servidores y actuales servidores; por lo cual no podrían cancelar el mismo, ya que violarían el art. 5 de la Ley Nº 2042, al comprometer recursos económicos que no cuenta con partidas presupuestarias.

En el caso que se analiza, si bien la parte, acusa la violación del art. 5 de la citada Ley 2042, porque considera que no podría ejecutar gastos que no cuentan con partidas presupuestaria, para el pago de vacaciones; la misma no identifica de qué manera se hubiera infringido la norma en su interpretación y aplicación, más aun si consideramos, que bajo el principio de verdad material y el principio de inversión de la prueba, le correspondía a la entidad pública demandada demostrar que canceló dicha obligación social, conforme afirma en su recurso, no habiendo producido ninguna prueba en ese sentido. En base a lo anotado, no era suficiente que el recurrente afirme que hubiera cancelado dicho beneficio a favor del actor, sino que resultaba necesario que el mismo pruebe dicha afirmación.

4.- Para finalizar, en cuanto al reclamo sobre el pago el subsidio de frontera, corresponde precisar que el art. 12 del DS Nº 21137 señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en merito a ello, se puede evidenciar que este precepto establece que el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros lineales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma.

En el caso de autos, se observa que la entidad demandada intenta desconocer este derecho, bajo el justificativo que el actor solo debería percibir lo acordado y establecido en su contrato administrativo individual; no obstante de ello, la norma aludida reconoce este derecho adquirido a favor de todo trabajador, sin importar la forma de su contratación, habiéndose demostrado en el desarrollo del proceso la relación laboral que lo unía con la entidad pública demandada.

Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, al carecer de sustento legal; ajustándose el Auto de Vista recurrido a las leyes en vigencia, corresponde resolver en el marco de las disposición legal contenida en el art. 220.II del Código Procesal Civil (CPC), aplicable por la norma remisiva contenida en el art. 252 del CPT, en observancia a la Disposición Transitoria Sexta de la Ley Nº 439.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el art. 184.1 de la Constitución Política del Estado y el art. 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Mateo Cusi Chapi, contra el Auto de Vista Nº 270 de 22 de agosto de 2017, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.