TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 577

Sucre, 30 de octubre de 2018

DATOS DEL PROCESO Y DE LAS PARTES

Expediente:                324/2017

Demandante:                 Isumi María Pacamia Vaca

Demandado:        Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Materia:                        Laboral

Distrito:                        Pando

Magistrada Relatora:        Dra. María Cristina Díaz Sosa

VISTOS

El Gobierno Autónomo Municipal de Cobija (GAMC), a través de José Romero Saavedra, Alex Jorge Sánchez Iraizos, Olga Muñoz Puma y Nazira Isabel Flores, en su condición de apoderados del representante legal Luis Gatty Ribeiro Roca, Alcalde Municipal de Cobija, interpone recurso de casación, contra el Auto de Vista 168/2017 de 16 de mayo, cursante de fs. 62 a 65, dictado por la Sala Civil, Familiar, Social, de la Niña Niño y Adolescente del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro el proceso Laboral seguido por Isumi María Pacamia Vaca contra la institución demandada, el Auto que concede el recurso de fs. 72 vta., el Auto Supremo de admisión 324-A de 24 de julio de 2017, antecedentes del proceso; y:

I. ANTECEDENTES PROCESALES

Sentencia

La demanda laboral incoada por Isumi María Pacamia Vaca contra la Municipalidad de Cobija, mereció la Sentencia 104/2017 de 8 de marzo, cursante de fs. 46 a 49 de obrados, dictada por el Juez del Trabajo y Seguridad Social del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, que declara probada en parte la demanda de fs. 21 a 22 de obrados. Sin costas. Condenando a la entidad demandada, pagar la suma de Bs19.653 a la demandante, por concepto de indemnización, vacación, aguinaldo y subsidio de frontera.

Auto de Vista

En apelación interpuesta por la institución demandada, la Sala Civil, Familiar, Social, de la Niña Niño Adolescente del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, por Auto de Vista 168/2017 de 16 de mayo, cursante de fs. 62 a 65, confirma la sentencia apelada. Sin costas.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

El Auto de Vista, motivó que, la Municipalidad de Cobija formule recurso de casación, cursante de fs. 68 a 69 de obrados, expresando lo siguiente:

Manifiesta violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE), que manda a todos los bolivianos a conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes; además de conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución; derechos que no fueron respetados por el Tribunal de alzada.

Señala que el Tribunal ad quem, a momento de dictar el Auto de Vista recurrido, no aplicó el art. 119 de la CPE que dispone, las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer en el proceso las facultades y los derechos que les asistan, igualdad que no es aplicada para el Estado, manifiesta además que las autoridades jurisdiccionales en su condición de servidores públicos, están obligados a velar por los intereses económicos del Estado, cumpliendo la Constitución y las Leyes.

Sostiene que en base al contrato de personal eventual que tenía la demandante, no le corresponde el pago por indemnización, por cuanto está bajo la disposición de la Ley 1178 y no de la Ley General del Trabajo (LGT), por no encontrarse bajo las previsiones de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012.

Manifiesta que al personal eventual de la municipalidad no le corresponde el pago de vacaciones, lo contrario implica la violación del art. 5 de la Ley 2042, que dispone, las entidades públicas no podrán comprometer ni ejecutar ningún gasto con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados.

Señala indebida aplicación de la Ley 321 y DS 110, toda vez que la demandante era trabajadora eventual y no asalariada permanente como lo requiere la Ley 321 para incorporar al ámbito de aplicación de la LGT.

Finalmente sostiene que tanto la Sentencia como el Auto Supremo erróneamente ordenan el pago de subsidio de frontera, que no aplica al ser la demandante consultora o eventual, cuya relación se basa en el contrato, que es Ley entre partes.

En atención a los argumentos vertidos pide, que el Tribunal Supremo de Justicia Case el Auto de Vista recurrido.

III. ANÁLISIS JURÍDICO LEGAL PERTINENTE

En el Estado Constitucional de Derecho vigente en nuestro país desde el 7 de febrero de 2009, el análisis sobre el recurso planteado, deber ser realizado desde y conforme la Constitución, el Bloque de Constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso.

De la revisión de antecedentes procesales, se evidencia que la controversia en el caso presente, radica en determinar si Isumi María Pacamia Vaca, ex trabajadora del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, está bajo el amparo de la Ley General del Trabajo y le corresponde el pago de beneficios sociales o es funcionario público y no le corresponde este pago.

Derecho al trabajo

El art. 46.I de la CPE, señala: “Toda persona tiene derecho: I. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure a sí y su familia una existencia digna”.

De igual forma, el art. 13.I Constitucional, refiere: “Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”.

Concordante con lo señalado, el art. 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo”.

En esa virtud, la Norma Suprema considera el derecho al trabajo como un derecho social, que asegura para el trabajador y su familia una existencia digna, que proporciona el sustento diario vinculado con las necesidades básicas de alimentación, salud y la propia existencia del ser humano, consiguientemente, con el derecho a la vida.

De los Servidores Públicos

El art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 “Estatuto del Funcionario Público”, define al servidor público como: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.

Por su parte, el art. 5 del mismo Estatuto, clasifica a los servidores públicos en:

a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del presente Estatuto.

b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativos a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos y designados. El sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto. (negrillas añadidas).

d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carreta administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.

Al respecto, la Sentencia Constitucional 1068/2011-R de 11 de julio, con el razonamiento de las Sentencias Constitucionales 0101/2003-R y 1918/2010-R, señalado en la SCP 0477/2016-S2 de 13 de mayo, indicó; “Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…”.

De las otras personas que prestan servicios al Estado

Con relación a este aspecto, el art. 6 de la Ley 2027, dispone: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.

De los trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales sometidos bajo la tuición de la Ley General del Trabajo

El art. 59 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (Ley de Municipalidades) -abrogada-, con referencia a los Servidores Públicos y otros Empleados, prescribía: “A partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías: 1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionarios Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; y 3. Las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.

El art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 dispone: “I. Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo. II. Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretaría Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.

Por lo que concluimos que a partir del 18 de diciembre de 2012, fecha de promulgación de la Ley 321, los trabajadores asalariados que desempeñaban funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales, pasaban al ámbito de protección de la Ley General del Trabajo y normas complementarias.

IV. ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO

En el Estado Constitucional de Derecho vigente en nuestro país desde el 7 de febrero de 2009, el análisis del recurso planteado, debe ser realizado desde y conforme la Constitución, el Bloque de Constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso.

La Constitución Política del Estado, consagra el derecho al trabajo como un derecho fundamental, tal es así que el Art. 48.II, establece: "Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador".

En ese sentido el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales, del principio protector, con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11.I del citado precepto establece: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias".

Los criterios descritos en torno al derecho al trabajo y la estabilidad laboral se encuentran previstos también en normas internacionales, así el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, dispone que toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección del trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo que asegure al trabajador y su familia, una existencia digna de ser humano.

Desde el 28 de octubre de 1999 fecha de promulgación de la Ley 2028 de Municipalidades, el art. 59 de la referida Ley, categoriza a los trabajadores que ingresan a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, conforme a la labor a desarrollar y de acuerdo al siguiente detalle: 1) funcionario municipal sujeto a la carrera administrativa, 2) funcionario municipal designado o de libre nombramiento, y 3) funcionario contratado en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos; aclarando que sólo esta última categoría se encuentra sujeta a la Ley General del Trabajo.

En este mismo sentido, el art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, incorpora al ámbito de aplicación de la LGT, a los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de departamento y de El Alto de La Paz, determinando que gozarán de los derechos y beneficios que la LGT y sus normas complementarias confieren; aclarando que lo dispuesto, no tiene carácter retroactivo.

Necesariamente corresponde hacer referencia al art. 5 de la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, que clasifica a los servidores públicos en: 1) funcionarios electos, 2) funcionarios designados, 3) funcionario de libre nombramiento, 4) funcionarios de carrera, y 5) funcionarios interinos; especificando que los funcionarios electos, designados e interinos, no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del Estatuto del Funcionario Público; encontrándose bajo estas disposiciones solo los funcionarios de carrera. El art. 6 de la misma Ley, aclara que las otras personas que prestan servicios al Estado con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, quedan sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato, cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

En el caso de análisis, se tiene que la demandante ingresó a trabajar al GAMC en febrero de 2010, concluyendo el 31 de agosto de 2015, prestando servicios como auxiliar administrativo, servicios manuales, personal de apoyo, apoyo técnico; evidenciándose que durante la relación de trabajo existente entre Isumi María Pacamia Vaca y el GAMC, existieron como señala el demandado, contratos a plazo fijo como personal eventual, afirmación que va en contra de los establecido en el art. 2 del Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979, que prohíbe la suscripción de más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, al ser evidente esta infracción, estos contratos a plazo fijo, se convierten en tiempo indefinido; motivo este que demuestra que la demandante tenía la condición de trabajadora asalariada permanente; encontrándose, en consecuencia, dentro del personal del Gobierno Autónomo Municipal incorporado en el art. 1 de la Ley 321, al ámbito de aplicación de la LGT, al cumplir todas las condiciones; es decir, ser trabajadora asalariada permanente que desempeñaba funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo del GAMC, consecuentemente deberá gozar de los derechos y beneficios que la LGT y sus normas complementarias confieren, a partir del 18 de diciembre de 2012, fecha de promulgación de la Ley 321.

Por lo antes relacionado no existe vulneración de la Ley 321, menos del DS 110 de 1 de mayo de 2009, que garantiza el pago de la indemnización por el tiempo de servicios de los trabajadores, después de haber cumplido 90 días de trabajo continuo, producido el retiro intempestivo o renuncia voluntaria, al constituir el pago de indemnización un derecho adquirido, que establece una compensación al desgaste físico y psíquico que genera la actividad laboral, que se paga en el equivalente a un sueldo por cada año de trabajo continuo, o en forma proporcional a los meses trabajados cuando no se ha alcanzado el año, calculado en base al promedio del total ganado en los tres últimos meses.

Encontrándose la demandante bajo la tuición de la LGT, corresponde el pago de los derechos y beneficios sociales ya otorgados por el Juez de instancia, ratificado por el Tribunal de apelación; en consecuencia, corresponde el pago de indemnización por 2 años, 8 meses y 12 días; considerando un salario indemnizable de Bs2.857; vacación de 5 meses y aguinaldo por 8 meses de la gestión 2015; y el subsidio de frontera de las gestiones 2012, 2013 y 2014.

Al margen de lo señalado, con la certeza que corresponden los pagos de vacación, aguinaldo y subsidio de frontera a la demandante, debemos necesariamente referirnos al derecho al trabajo, constitucionalmente tutelado en el art. 46 de la CPE, considerando además la irrenunciabilidad de los derechos laborales adquiridos o consolidados, dispuesto en el art. 48.III de la CPE y art. 4 de la LGT, que consideran derechos laborales adquiridos, a los sueldos devengados, aguinaldos, vacaciones, bonos de frontera, horas extras, incrementos salariales, descuentos ilegales y otros, que forman parte de la remuneración del trabajador, al constituirse en derechos laborales consolidados, los que se diferencian de los beneficios sociales, porque estos son derechos expectaticios, reservado para trabajadores sometidos al ámbito de aplicación de la LGT y su Decreto Reglamentario.

Con relación al Subsidio de Frontera, el art. 58 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que establece, con el fin de mejorar los niveles salariales de los trabajadores, consolida al salario básico, todos los bonos existentes, excluyendo los bonos de zona, frontera o región, los que se pagarán de forma separada. Por su parte, el DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, en su art. 12 señala: “Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de Frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.

Entonces, para que un trabajador se beneficie con el pago de subsidio de frontera, solo es necesario que preste sus servicios dentro de un área comprendida en los cincuenta (50) kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin ser necesario ninguna otra exigencia a la relación laboral, como ser, naturaleza del trabajo, tipo de relación laboral, fuente de financiamiento, empresa pública o privada, etc.

Por lo analizado, corresponde a este Tribunal aplicar la disposición comprendida en el art. 220.II del Código Procesal Civil (CPC), aplicable al caso de autos por mandato de la norma remisiva contenida en el art. 252 del Código Procesal del Trabajo.

POR TANTO

La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184.1 de la CPE y 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación, de fs. 68 a 69, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.