TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 320

Sucre, 6 de julio de 2018


Expediente                        : 166/2017

Demandante                : María del Rosario Becerra Arredondo.

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Pando

Magistrada Relatora        : María Cristina Díaz Sosa


VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos cursante a fs. 54 a 55 de obrados, en contra del Auto de Vista Nº 71/2017  de fecha 07 de Marzo, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; el Auto Supremo No 166-A de 05 de Mayo de 2017 a fs. 65 a 65 vta., que admitió el recurso; lo obrado en el proceso; y:

I: ANTECEDENTES PROCESALES.

Sentencia.-

Tramitado el proceso laboral por el pago de beneficios sociales seguido por María del Rosario Becerra Arredondo en contra del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija; el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Pando, emitió la Sentencia Nº 34 017 de 18 de Enero de 2017 de fs. 36 a 37 vta., declarando probada en parte la demanda y probada en parte la excepción perentoria de prescripción, determinando que el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija cancele a favor de la actora conforme al siguiente detalle: Subsidio de frontera en la suma  total de Bs. 7.700 (Siete Mil Setecientos 00/100 Bolivianos), monto que debería ser cancelado dentro el tercer día de ejecutoriado el fallo.

Auto de Vista.-

Interpuesto el recurso de apelación cursante a fs. 39 a 40, por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija  representado por Olga Muñoz Puma, la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; resuelve el mismo mediante Auto de Vista N71/17 de fecha 07 de Marzo, cursante a fs. 49 a 51, que confirma la sentencia apelada No 34 017 de 18 de Enero de 2017.

Ante la determinación del Auto de Vista, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, interpone recurso de casación, sin la contestación de la parte contraria, el Tribunal de Alzada emite Auto Nº 102/2017 de fecha 11 de Abril de 2017, concediendo el recurso.

II: ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN.

Interpuesto el recurso de casación en el fondo, el recurrente establece que el Auto de Vista impugnado, contiene violación a los arts. 48.IV, 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el D.S. Nº 110, bajo los siguientes argumentos:

1.- El recurrente alega que existe una vulneración al art. 108 de la CPE, el cual reconoce como uno de los deberes fundamentales de toda autoridad jurisdiccional, velar por los intereses del Estado y la sociedad; en ese sentido indica que no se puede decir que todos los funcionarios están dentro de una misma ley, sino que muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmados en otras leyes y decretos supremos, por lo cual la entidad demandada solicita que se respeten y se adecuen a las leyes que rigen su vida institucional, debiendo aplicarse normas de la administración pública como la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental, Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, Ley 23451 y demás normas a las que se sometió la actora.

De igual indica que se hubiera vulnerado el Art. 119 de la CPE, por que el tribunal está en la obligación de velar por la igualdad y el derecho a la defensa dentro el proceso. En merito a ello, consideran que desde su punto de vista no se está aplicando de manera imparcial esta norma y no se está velando por los intereses del Estado, ya que en el caso en concreto, la ex trabajadora estuvo bajo contratos que permiten las leyes, como la Ley 1178, y una vez más alega que no se aplicó la Ley 1178, 2027 y 2341, con las que se rige el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

2.- En relación al subsidio de frontera, el recurrente alega que la actora se encontraba sujeta a una consultoría en línea, por lo cual no le correspondía el subsidio de frontera, en ese contexto precisa que la Ley 321, si bien incorpora a la LGT a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes, no ocurre lo mismo con los trabajadores eventuales; situación en la que se encuentra la ahora demandante quien estaba sujeta a un contrato eventual a plazo fijo de consultoría, por lo cual todas sus emergencias debían ser resueltas conforme al art. 519 del Código Civil y no conforme a la Ley 321 y D.S. 110, aduciendo que la aplicación de estas disposiciones, es injusta e indebida, ya que la demandante como ex funcionara ha contrato eventual, estaba sujeta a los art. 4 y 6 de la Ley 2027, que son normas también vigentes en el Estado Plurinacional de Bolivia, sin que el Tribunal de Apelación, se haya pronunciado al respecto.   

3.- Por último, en relación a la excepción de prescripción, precisa que el Tribunal de Apelación no se pronunció sobre la prescripción planteada y apelada; agrega que la Constitución Política del Estado se encuentra vigente desde enero del 2009, por lo cual conforme establece el art. 48.IV, debió declararse probada la excepción de prescripción de los derechos anteriores a enero del 2009, lo cual debe ser valorado conforme art. 120 de la Ley General de Trabajo, que señala que las acciones y derechos se extinguen en el plazo de dos años, y en consecuencia prescribir el bono de frontera íntegramente.

En conclusión, solicita al Tribunal Supremo de Justicia, que CASE o MODIFIQUE el auto de vista recurrido.

La parte demandante no contestó el recurso interpuesto.

III: FUNDAMENTOS JURÍDICOS, JURISPRUDENCIALES y DOCTRINALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal:

De la imprescriptibilidad de los derechos laborales, conforme a la Constitución Política del Estada del 2009, su progresividad.-

El art. 13.I de la CPE, establece que los derechos reconocidos por la Constitución son inviolables, universales, interdependientes indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos; normativa en concordancia con lo establecido en el art. 109.I de la suprema norma citada que refiere: “Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección".

En ese sentido, el principio de progresividad reconocido en el art. 13.I de la CPE- que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual.

Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos fundamentales y humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a los derechos fundamentales y humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado.

El principio de progresividad, es un principio interpretativo que establece que los derechos no pueden disminuir, por lo cual, al sólo poder aumentar, progresan gradualmente.

Tomando esto en cuenta, el principio de progresividad implica que las interpretaciones a las leyes deben hacerse tomando en consecuencia a las realizadas anteriormente, buscando no disminuir las determinaciones hechas sobre el parámetro y la sustancia de los derechos interpretados. Debe reiterarse que la naturaleza misma de la actividad interpretativa cambia de acuerdo a la rama jurídica en que se encuentre, es decir, la interpretación de la Constitución y de los tratados internacionales siguen una dinámica especifica.

Una de las muestras más claras de progresividad en materia de derechos humanos en nuestro Estado, es el derecho al trabajo; por cuanto mientras que el art. 7 Inc. d) de la CPE de 2004 (abrogada), establecía y reconocía como derecho fundamental al trabajo y lo desarrollaba en un solo inciso, con la siguiente redacción : “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: (…) d) a trabajar y dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad lícita; en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo;”; ahora la actual Constitución Política del Estado, ha desarrollado este derecho humano y fundamental, con una redacción que abarca del art. 46 al art. 55, y de manera positiva, ha establecido la imprescriptibilidad de los derechos laborales y beneficios sociales no pagados, como un derecho fundamental, así el art. 48.IV de la CPE establece: “Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles.”, de ahí es que, podemos afirmar que el derecho al trabajo, ha progresado en su entendimiento y desarrollo normativo, al establecer situaciones como la imprescriptibilidad o inembargabilidad de derechos laborales; que lo que buscan es efectivizar de mejor manera el desarrollo y disfrute de dicho derecho fundamental. 

En ese mismo contexto, se tiene la SCP 0347/2013 de 18 de marzo al respecto señaló: “…la Ley Fundamental prevé que las disposiciones sociales y laborales en particular son de cumplimiento obligatorio, que las mismas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; en ese contexto, los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos. En cuanto a los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles. Todo lo dicho en este apartado está expresado en el art. 48 de la CPE.”

Del principio indubio pro operario.

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el Art. 48 de la ley fundamental en  su parágrafo I señala “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de protección, es considerado como un principio básico y fundamental del derecho del trabajo, el cual doctrinalmente contiene tres reglas: a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual, en caso de que aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa (Armengol Arnez Gutiérrez, Derechos Laborales y Sociales La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003), citado en la SC Nº 1262/2013 del 1º de Agosto de 2013.

Este principio de interpretación normativa, el cual fuera desarrollado por la doctrina; tiene su antecedente normativo en el Art. 3 Inc. g) del Código Procesal de Trabajo con el principio del proteccionismo; y tiene su desarrollo en el  D.S. Nº 28966 de fecha 1º de mayo de 2006, cuando en su Art. 4.I Inc. a), establece que el principio protector, está vinculado a la obligación que tiene el Estado de proteger al trabajador asalariado.

Del principio de inversión de la prueba en materia laboral.

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el Art. 48 de la ley fundamental en  su parágrafo I señala “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el Art. 66 del Código Procesal del Trabajo establece, que en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el Art. 150 de la misma ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza -por así decirlo- de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, “presunción juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que este aportara en su defensa.

El principio de la no reforma en perjuicio - reformatio in peius.

Conforme establece el tratadista Eduardo J. Couture: “La reforma en perjuicio (reformatio in peius) consiste en una prohibición al juez superior de empeorar la situación del apelante, en los casos en que no ha mediado recurso de su adversario.”

“El principio de la reforma en perjuicio es, en cierto modo, un principio negativo: consiste fundamentalmente en una prohibición. No es posible reformar la sentencia apelada en perjuicio del único apelante.” (Couture, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 13 Ed. (reimpresión), Ediciones Dapalma, Bs. As., pp. 367 y 368), de lo expuesto se puede  señalar que dicho principio puede estar inmerso dentro del principio dispositivo que abarca el de congruencia, por razón de delimitar la competencia del Tribunal de apelación, sin embargo de ello en la generalidad de los casos la misma es aplicada a resoluciones de fondo.

IV: ANALISIS DEL CASO EN CONCRETO.

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida e errónea de los arts. 48-IV, 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el D.S. Nº 110; en merito a ello, se tiene lo siguiente:

1.- En cuanto al reclamo efectuado por el recurrente, sobre el pago del subsidio de frontera, corresponde precisar que el artículo 12 del Decreto Supremo Nº 21137 señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en merito a ello, se puede evidenciar que este precepto establece que el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma.

En el caso de autos, se observa que la entidad demandada intenta desconocer este derecho adquirido, bajo dos justificaciones; el primero, está referido a que la actora solo debería percibir lo acordado y establecido en su contrato individual, al ser la misma una consultora en línea, por lo cual no le corresponde el pago del subsidio de frontera y el segundo justificativo estriba en la prescripción del derecho.

En relación a la primera justificación, es importante considerar que conforme se puede establecer de los antecedentes del proceso, la entidad estatal demandada al momento de contestar la demanda (fs. 22 a 23) no ofreció prueba alguna de sus argumentos, tampoco lo hizo dentro el término probatorio (fs. 27 y 28), cuando conforme al principio de inversión de la prueba, le correspondía a la entidad demandada demostrar su argumento, y con ello proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por la trabajadora, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material, lo cual no aconteció en el caso de obrados.

En relación a la segunda justificación, referida a la prescripción del subsidio de frontera; se debe tomar en cuenta la fecha de desvinculación laboral de la trabajadora con la institución demandada, acontecida en febrero de 2010, conforme afirma la actora en la demanda interpuesta que cursa a fs. 5 y 6 de obrados. En ese contexto, y respecto a la aplicación de la normativa prevista en el art. 48.IV de la Constitución Política del Estado vigente, sobre la cual el recurrente pretende justificar la prescripción del derecho social demandado hasta Enero de 2009; esta normativa fue incorrectamente aplicada e interpretada, tanto por el Juez de Instancia como por el Tribunal de Alzada, por cuanto se debe considerar que el art. 48.IV constitucional citado ut supra señala: “Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles, es decir, que por mandato de la Ley Suprema, la cual goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa conforme a su art. 410; se debió realizar una interpretación conforme al principio de progresividad y al tenor del principio pro operario como interpretación más favorable-, por cuanto al haber concluido la actora con su relación laboral, en plena vigencia de la Constitución Política del Estado, se debe considerar que sus derechos laborales, ya no prescribían, habiendo aplicado una normativa como el art. 120 de la Ley General del Trabajo, que es contraria a la constitución y contraria al principio de progresividad, por cuanto su aplicación implica un retroceso en la efectivización del derecho laboral; concluyéndose de esa manera que la interpretación realizada por los Tribunales de instancia, es vulneratoria al principio de progresividad, ya que los derechos reconocidos no pueden disminuir en su desarrollo y alcance, por lo cual, al sólo poder aumentar, progresan gradualmente.

No obstante de ello, es importante establecer que la actora, conforme cursa en antecedentes, no activó los mecanismos de impugnación que establece la ley con la finalidad de resguardar sus derechos fundamentales, habiendo solo apelado y recurrido de casación la entidad pública demandada, por lo cual en el caso en particular se debe aplicar el principio de la no reforma en perjuicio - reformatio in peius-, por cuanto este tribunal no puede empeorar la situación del recurrente, al no existir reclamó alguno de la parte demandante.

2.- Para concluir, debemos establecer, que el recurso de casación, conforme se tiene anotado en los fundamentos jurídicos del fallo, es asimilado a una demanda nueva de puro derecho; por lo cual tratándose de apreciación y valoración de la prueba, ésta se encuentra inicialmente prohibida en la instancia casacional, al ser atribución privativa de los jueces de instancia, conforme lo orienta el principio de inmediación previsto en el Art. 3 Inc. b) del Código Procesal del Trabajo.

No obstante de ello, como toda regla tiene su excepción, el Art. 271.I de CPC, permite hacer una excepción solo relacionada a la apreciación de la prueba por los tribunales de instancia, cuando se demuestra fehacientemente en casación la existencia de error de hecho o de derecho, siendo imprescindible que dicho error se encuentre evidenciado por documento o acto auténtico, señalando a tal propósito la prueba que demuestra el mismo.

En el caso en concreto, el recurrente tampoco ha cumplido con estos requisitos de contenido y no señala cuales serían esas pruebas que demuestren que la actora no tiene derecho al pago del subsidio de frontera en la suma condenada, o cual es el error de hecho o derecho en la valoración y apreciación de la prueba por Juez de Instancia y el Tribunal de Apelación, por cuanto el recurrente solo se limitó a indicar en el recurso interpuesto, que se hubiera aplicado de manera incorrecta la normativa constitucional, sin existir otro argumento técnico jurídico que justifique su reclamo, no resultando suficiente al caso, la enunciación de los Arts. 108 y 119 de la CPE, ya que el Recurso de Casación se limita a la exposición de su propia teoría y de su visión de los hechos declarados probados en la sentencia; olvidando que la casación (sea de forma o de fondo), una vez más se asemeja a una demanda nueva “de puro derecho”, en la que no solo debe identificarse las normas vulneradas, sino, explicarse en que consiste la infracción, violación, falsedad o error en la interpretación y/o aplicación de las mismas.

Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, al carecer de sustento legal; ajustándose el Auto de Vista recurrido a las leyes en vigencia, corresponde resolver en el marco de las disposición legal contenida en el Art. 220.II del CPC, aplicable por la norma remisiva contenida en el Art. 252 del CPT, en observancia a la disposición transitoria sexta de la Ley Nº 439.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contencioso Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el Art. 184.1 de la CPE y el Art. 42.I.1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, contra el Auto de Vista Nº 71/2017  de fecha 07 de Marzo, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.