TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 277

Sucre, 18 de junio de 2018


Expediente                        : 115/2017

Demandante                : Micaela Ortega

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Tarija

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Tarija

Magistrada Relatora        : María Cristina Díaz Sosa


VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por Micaela Ortega cursante a fs. 259 a 261 vta. de obrados en contra del Auto de Vista Nº 16/2017 de fecha 30 de enero de 2017, pronunciado por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; el Auto Supremo No 115-A de 29 de marzo de 2018 a fs. 276 a 276 vta., que admitió el recurso; lo obrado en el proceso; y:

I: ANTECEDENTES PROCESALES.

Sentencia.-

Tramitado el proceso laboral por el pago de beneficios sociales seguido por Micaela Ortega en contra del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija; la Juez de Partido Segundo de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo, Fiscal y Tributario de la ciudad de Tarija, emitió la Sentencia de fecha 09 de septiembre de 2016 de fs. 234 a 238, declarando probada en parte la demanda, determinando que la H. Alcaldía Municipal de la Ciudad de Tarija actualmente Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, cancele a favor de la actora conforme al siguiente detalle: Vacaciones en la suma  total de Bs. 936 (Novecientos treinta y seis 00/100 Bolivianos).

Auto de Vista.-

Interpuesto el recurso de apelación cursante a fs. 241 a 242 vta., por la actora Micaela Ortega, la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; resuelve el mismo mediante Auto de Vista No 16/2017 de 30 de enero de 2017, cursante a fs. 251 a 255 vta., que confirma la sentencia apelada de fecha 09 de septiembre de 2016.

Ante la determinación del Auto de Vista, la demandante Micaela Ortega interpone recurso de casación, con la contestación de la parte contraria, el Tribunal de Alzada emite Auto Nº 09/2017 de fecha 08 de marzo de 2017, concediendo el recurso.

II: ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN.

Interpuesto el recurso de casación en el fondo, la recurrente establece que el Auto de Vista impugnado, contiene violación e errónea interpretación de los arts. 4, 12, 13, 44, 55 de la Ley General del Trabajo, arts. 46 y 48 de la CPE, art. 60 del D.S. Nº 21060, art. 3 del Código Procesal de Trabajo y el D.S. Nº 28699, como también existe errónea valoración de la prueba, bajo los siguientes argumentos:

La recurrente alega que, conforme a la prueba documental de fs. 1 a 19 de obrados, corroboradas por las declaraciones testificales de cargo de los ciudadanos Willy Yon Fuentes Lazcano y Ancelmo Vidal Gerónimo cursantes a fs. 230 a 231, se hubiera demostrado su despido intempestivo, con un tiempo de trabajo de 5 años, 10 meses y 29 días, lo cual la hacen acreedora al pago de sus derechos laborales, habiendo la Honorable Alcaldía Municipal de la ciudad de Tarija y la provincia Cercado, realizando contratos administrativos de prestación de servicios de carácter civil, con la finalidad de ocultar el verdadero contrato de trabajo, para evitar el pago de los beneficios sociales, en violación a lo impuesto por el art. 4 de la Ley General del Trabajo en relación al art. 48-I.II.II de la CPE y art. 5 del D.S. Nº 28699 de fecha 1º de mayo de 2006.

De igual manera, precisa que el Tribunal de Apelación, no realiza una correcta aplicación en relación al bono de antigüedad del 11% conforme prevé el art. 60 del D.S. Nº 21060 de fecha 29 de agosto de 1985, corroborado por el D.S. Nº 23474 de fecha 20 de abril de 1993, por cuanto la base para el pago del bono de antigüedad, se realiza en base a tres salarios mínimos nacionales para los trabajadores de las empresas productivas del sector público y privado, respetando los acuerdos establecidos en convenios de partes sobre esta materia, teniendo un tiempo de trabajo  de 5 años, 10 meses y 29 días, en la institución demandada, cumpliendo con los requisitos de sueldo, subordinación o dependencia, continuidad, horario de trabajo, prestación de servicios y permanencia conforme a D.S. Nº 23570 de fecha 26 de julio de 1993. En ese sentido indica que el bono de antigüedad, es considerado un derecho adquirido por la sola prestación de servicios y el transcurso del tiempo, conforme establece el art. 60 del D.S. Nº 21060 de 29 de agosto de 1985, el cual es irrenunciable conforme prevé el art. 46 y 48-II de la CPE concordante con el art. 4 de la LGT, del cual derivan tanto derechos como beneficios sociales, y conforme la abundante jurisprudencia contenida en los AA.SS. Nº 6 de 10/01/2011, Nº 11 de 26/01/2011, Nº 118 de 18/07/2012 y Nº 213 de 27/06/2012, se abre de manera excepcional para los servidores públicos la competencia de la judicatura laboral para conocer demandas en las que reclaman derechos adquiridos que son parte del salario del trabajador.

Agrega, que no se hubiera valorado ni evaluado correctamente la prueba aportada por su persona en la estación probatoria, infringiendo, quebrantando, conculcando, violando y cercenando los arts. 4, 12, 13, 44, 55 de la Ley General del Trabajo, arts. 46 y 48 de la CPE, art. 60 del D.S. Nº 21060, art. 3 del Código Procesal de Trabajo y el D.S. Nº 28699.

En conclusión, solicita al Tribunal Supremo de Justicia, que CASE el auto de vista recurrido y deliberando en el fondo declare probada la demanda en todas sus partes y sea con costas.

A su turno, la entidad pública demandada contesta el recurso de casación, e indica que del contenido del recurso interpuesto, se concluye que el mismo no contiene las especificaciones de ley, traducidas en expresiones claras y precisas de la ley o leyes infringidas, violadas o aplicadas indebidamente o erróneamente interpretadas, ya que si bien se anuncia recurso de casación en el fondo, no se expresa en forma clara y precisa las causales del recurso y su correspondencia con los errores o violaciones que hubiera cometido el Tribunal de Apelación, por lo cual no resulta suficiente la sola cita de los artículos de la ley o leyes que se acusan como violadas, reiterando una vez más que el recurso no cumple con los requisitos para su admisión y consideración, lo que implica coartar el derecho a la defensa por las deficiencias, en el llamado recurso de casación.

Por otra parte indica, que la institución demandada, en ningún momento negó la relación contractual que existió entre la actora, quien cumplió funciones en la policía municipal; tampoco se tiene la intención de no cumplir con las leyes laborales que son de cumplimiento obligatorio; sin embargo consideran que la Juez de la causa no tenía competencia para actuar en el presente proceso, por cuanto la actora no se encuentra sometida a la Ley General del Trabajo, pues la misma reconoce que no se encontraba contratada en una empresa municipal para estar amparada por la LGT, habiendo ingresado a trabajar el 1° de junio de 2004, en vigencia de la Ley Municipalidades y las únicas personas que estaban sometidas a la LGT, son aquellas personas que trabajaban en empresas municipales, existiendo solo dos empresas municipales que son el Matadero Frigorífico Municipal y EMAT.

Afirma que no se vulneró el principio pro operario, por cuanto no existe duda en la ley que debía aplicarse, ya que la actora ingreso a trabajar al Gobierno Municipal en el año 2004, es decir en vigencia de la Ley 2028.

Por ultimo indica que la prueba debe ser valorada de manera conjunta, y no de manera aislada, de tal forma que favorezca a una o a otra parte, no pudiendo valorarse solo las declaraciones testificales de cargo.

En conclusión, solicita al Tribunal Supremo de Justicia, que declare IMPROCEDENTE y en su defecto INFUNDADO el recurso interpuesto, y sea con costas.

III: FUNDAMENTOS JURÍDICOS, DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por la recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal:

De la irretroactividad del art. 1 de la Ley 321.

El art. 123 de la CPE, establece que: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores…”

En esa línea, el Art. 1.I de la Ley 321 de fecha 18 de diciembre de 2012 determina que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de EI Alto de La Paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo.”

Con base a lo anotado, podemos establecer que, no obstante que la Ley 321 resulta ser más favorable a los trabajadores y trabajadoras municipales, esta ley no puede ser aplicada de manera retroactiva; por cuanto conforme lo establece el art. 123 de la CPE, esta retroactividad de la ley especial debe estar autorizada de manera expresa en la norma, lo que no acontece en el caso de la Ley 321 la cual de manera expresa determina que la misma no tiene carácter retroactivo.

De los trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales que se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo.

El art. 59 de la Ley Municipalidades abrogada-, prescribía que el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales a partir de la entrada en vigencia de aquella norma, será considerado en las siguientes categorías: “1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; 3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.

Por otra parte, la ya citada Ley Nº 321 de fecha 18 de diciembre de 2012, establece en su Art. 1.I que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo. II. Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional”.

Error de hecho y derecho en la valoración de la prueba.

El autor Pastor Ortiz Mattos, en su obra, el Recurso de Casación en Bolivia, expresa "...El error de hecho se da cuando la apreciación falsa recae sobre un hecho material; tal error, en el que incurre el juez de fondo en el fallo recurrido, cuando considera que no hay prueba eficiente de un hecho determinado siendo así que ella existe y que la equivocación está probada con un documento auténtico", y "El error de derecho recae sobre la existencia o interpretación de una norma jurídica. En el caso que nos interesa cuando el juez o tribunal de fondo, ignorando el valor que atribuye la ley a cierta prueba, le asigna un valor distinto."

Si se acusa error de hecho y de derecho, al no tratarse de un mismo y único concepto, conforme señala la doctrina y la jurisprudencia, estos deben desarrollarse de manera separada, objetiva y concreta, ya que en el primer caso, la especificación debe recaer en los medios de prueba aportados al proceso y a los que el juzgador de instancia no le atribuyó el valor que la ley le asigna; y en el segundo caso, el error debe quedar objetivamente demostrado y ser manifiesto como dispone la norma, por lo que debe ser contrastado dicho error con un documento auténtico que lo demuestre, a efectos que de manera excepcional se proceda a una revaloración de esa prueba.

En cuanto al error de hecho en la apreciación de las pruebas, cuando la resolución materia del recurso de casación se apoya en un conjunto de medios de prueba que concurrieron todos a formar la convicción del tribunal, no basta para objetarla que se ataquen algunos de tales medios, suponiendo eficaz el ataque, si los que restan son suficientes para apoyar la solución a la que llegó aquel, ni tampoco que se haya dejado de considerar algunas pruebas si la sentencia se funda en otras que no han sido atacadas.

En este supuesto, cuando se acusa la falta de apreciación de las pruebas, no basta con relacionarlas sino es necesario explicar, de manera precisa, frente a cada una de ellas, qué es lo que en verdad acreditan, de qué manera incidió su falta de valoración en la decisión, lo que permite a la Sala establecer la magnitud de la omisión, que debe ser ostensible y trascendente, so pena de no lograr el objetivo de destruir la presunción de acierto y legalidad que ampara a la resolución que es objeto del recurso de casación.

Ese error de hecho por lo tanto requiere, ser ostensible y manifiesto lo que en palabras del autor Rene Parra significa “sea evidente, patente, claro, sin que para apreciarlo se puedan efectuar elucubraciones o raciocinios complejos”.

IV: ANALISIS DEL CASO EN CONCRETO.

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una violación e errónea interpretación de los arts. 4, 12, 13, 44, 55 de la Ley General del Trabajo, arts. 46 y 48 de la CPE, art. 60 del D.S. Nº 21060, art. 3 del Código Procesal de Trabajo y el D.S. Nº 28699, como también si existió errónea valoración de la prueba; en merito a ello, se tiene lo siguiente:

1.- A partir de la vigencia de la Ley de Municipalidades en fecha 28 de Octubre de 1999, todo nuevo trabajador que ingresaba a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, ya tiene una de las categorías anotadas por el Art. 59 de dicha ley, por lo que, de acuerdo a la labor que éste desarrolle, estaba considerado como: i) funcionario municipal sujeto a la carrera administrativa, ii) funcionario municipal designado o de libre nombramiento, o iii) funcionario contratado en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos; aclarando entonces que, sólo para la última categoría se encuentra previsto el régimen laboral de la Ley General del Trabajo, es decir, para empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, no así para los demás servidores públicos.

En el caso de análisis, y por lo aseverado por la actora en el memorial de demanda, se tiene que la misma ingresó a trabajar a la entidad demandada en fecha 1º de junio de 2004, al cargo de policía municipal dependiente de la Honorable Alcaldía Municipal de Tarija y la Provincia Cercado, concluyendo con dicha actividad en fecha 1º de junio de 2010, por lo cual queda claro para este Tribunal Supremo de Justicia, que la actora ingreso a trabajar y concluyó con la relación de trabajo, en plena vigencia de la Ley de Municipalidades antes referida; por lo cual a su situación jurídica no era aplicable la Ley General del Trabajo, ni la Ley  Nº 321 de fecha 18 de diciembre de 2012, ya que esta última normativa, si bien reincorporo a los trabajadores municipales a la LGT, esta situación se produjo a partir del 20 de diciembre de 2012, fecha en la cual se publicó la norma de referencia.

Así como también, queda claro por la prueba que cursa a fs. 2 a 3 de obrados, que la actora no fue contratada para prestar servicios en una empresa municipal, pública o mixta establecida para la prestación directa de servicios públicos; ya que la misma fue contratada para cumplir funciones en la unidad policial municipal dependiente de la Honorable Alcaldía Municipal de Tarija y la Provincia Cercado, conforme se establece de los certificados de trabajo emitidos a favor de la actora.

Por otra parte y sólo a manera de mayor aclaración, si bien el cargo para el que fue contratado la actora, se encuentra en la categoría de funcionarios de carrera, conforme a la previsión del art. 59.1 de la LM, empero, al no haber ingresado al cargo mediante un proceso público de reclutamiento que esté necesariamente abierto al conocimiento y participación, en igualdad de condiciones, de los servidores públicos de la entidad y otras personas ajenas a la misma, fuera y dentro del sector público, es decir conforme a los procedimientos establecidos en el Sistema de Administración de Personal, conforme a la Resolución Suprema (RS) Nº 217064 de 23 de mayo de 1997, abrogada luego por el DS Nº 26115 de 21 de marzo de 2001, dicha funcionaria tampoco podía ser considerada una funcionaria de carrera, sino una funcionaria pública provisoria, conforme al art. 71 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público Nº 2027 y aspirante a la carrera administrativa.

En tal sentido y estar plenamente establecido que la actora, se encuentra bajo tuición de la Ley de Municipalidades y el Estatuto del Funcionario Público, no correspondía aplicar al caso en concreto las normas previstas por la Ley General del Trabajo y la Ley 321, al ser considerada la actora como una funcionaria pública municipal provisoria, por lo tanto no corresponde la tutela de los beneficios sociales demandados por la actora, conforme se dispuso en sentencia y se confirmó por el Tribunal  de Apelación, al estar dichos conceptos regulados para la Ley General del Trabajo, su Decreto Reglamentario y leyes complementarias; y no así para el ámbito público, conforme al art. 1 del DR-LGT.

2.- Por otra parte, respecto al bono de antigüedad, se acusa errónea interpretación del art. 60 del D.S. Nº 21060 y errónea valoración y apreciación de la prueba, por cuanto la recurrente considera que hubiera demostrado en el desarrollo del proceso, una relación laboral entre ella y la entidad pública demandada, lo que le permitía acceder a dicho pago.

En el caso que se analiza, la recurrente no ha cumplido con los requisitos técnicos y formales de identificación del error en la interpretación del derecho y el error de hecho y derecho en la valoración de la prueba por la Juez de Instancia y el Tribunal de Apelación; por cuanto si bien la parte, acusa como erróneamente aplicado el art. 60 del D.S. Nº 21060 de fecha 29 de agosto de 1985, concordante con el art. 4 de la Ley General del Trabajo, la parte no identifica de qué manera se hubiera infringido la norma en su interpretación y aplicación, más aun si considéranos, que el decreto supremo acusado de erróneamente aplicado, fue reglamentado por el DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, cuyo art. 13 dispone: “Para los trabajadores de los sectores Público y Privado la escala del Bono de Antigüedad a que se refiere el Art. 60 del decreto Supremo 21060 de 29 de agosto de 1985, se aplicará sobre el salario mínimo nacional mensual, no pudiendo el monto resultante, ser inferior al que por ese concepto se percibió por el mes de julio de 1985”, asimismo el art. único del DS Nº 23113 de 10 de abril de 1992, amplió la base de cálculo para el pago del bono de antigüedad, en los siguientes términos: “Ampliase la base del cálculo del Bono de Antigüedad, establecido por el Art. 13 del decreto supremo 21137 de 3 de noviembre de 1985 a dos salarios mínimos nacionales para los trabajadores de las empresas productivas del sector público y privado, respetando los acuerdos establecidos en convenios de partes sobre la materia”. Luego por DS Nº 23474, de 20 de abril de 1993, en su art. único, se dispuso: “Amplíese la base de cálculo del Bono de Antigüedad, establecida por el decreto supremo 23113 de 10 de abril de 1992, a tres salarios mínimos nacionales para los trabajadores de las empresas productivas del sector público y privado, respetando los acuerdos estipulados en convenios de partes sobre esta materia”.

En base a lo anotado, no era suficiente que la recurrente afirme que existía una relación laboral entre su persona y la entidad pública demandada, circunstancia que incluso conforme a la sentencia y Auto de Vista impugnados, no se demostró en el desarrollo del proceso, ya que a más de ello, se debió demostrar y establecer en el proceso, que la entidad pública demandada, se constituye en una empresa productiva, aspecto que una vez mas no fue probado, ni siquiera objeto de probanzas en el proceso.

Por otra parte, es importante establecer que en el recurso de casación, no se observa el principio de inmediación en la práctica de la prueba, porque al ser un recurso extraordinario, asimilado a una demanda nueva de puro derecho, tratándose de la valoración y compulsa de la prueba, ésta se encuentra inicialmente vedada, por cuanto no existe producción o diligenciamiento de prueba en esta instancia final, al ser atribución privativa de los jueces de instancia conforme al principio de inmediación y censurable en casación; a menos que se demuestre fehacientemente la existencia de error de hecho o de derecho, siendo imprescindible que dicho error se encuentre evidenciado por documento o acto auténtico, señalando a tal propósito la prueba que demostrare aquel error, conforme lo establece el art. 271.I del Código Procesal Civil; no obstante de ello, la recurrente solo se limita a enunciar aquello, sin existir otro argumento técnico jurídico que justifique su reclamo, no resultando suficiente al caso, la enunciación de normas jurídicas en el recurso interpuesto, sin establecer en que consiste la indebida apreciación de la prueba; olvidando que la casación (sea de forma o de fondo), una vez más se asemeja a una demanda nueva “de puro derecho”, en la que no solo debe identificarse las normas vulneradas, sino, explicarse en que consiste la infracción, violación, falsedad o error en la interpretación y/o aplicación de las mismas.

Bajo estos parámetros se concluye, que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, al carecer de sustento legal; ajustándose el Auto de Vista recurrido a las leyes en vigencia, corresponde resolver en el marco de las disposición legal contenida en el art. 220.II del CPC, aplicable por la norma remisiva contenida en el art. 252 del CPT, en observancia a la disposición transitoria sexta de la Ley Nº 439.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contencioso Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el Art. 184.1 de la CPE y el Art. 42.I.1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo interpuesto por Micaela Ortega cursante a fs. 259 a 261 vta. de obrados, en contra el Auto de Vista Nº 16/2017  de fecha 30 de Enero de 2017, pronunciado por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Única del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.