TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA

Auto Supremo Nº 263

Sucre, 18 de junio de 2018


Expediente                        : 98/2017

Demandante                : Leovigildo Suárez Meza

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Pando

Magistrada Relatora        : María Cristina Díaz Sosa


VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, cursante de fs. 68 a 69 de obrados, contra del Auto de Vista Nº 22/2017 de 25 de enero, de fs. 65 a 66, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; el Auto Supremo No 98-A de 21 de marzo de 2017 de fs. 80 y vta., que admite el recurso; lo obrado en el proceso; y:

I. ANTECEDENTES PROCESALES.

Sentencia.

Tramitado el proceso laboral seguido por Leovigildo Suárez Meza contra el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, que pretende el pago de Bs.63.731,19.- (sesenta y tres mil setecientos treinta y uno 19/100 bolivianos) por concepto de desahucio, indemnización, subsidio de frontera, bono antigüedad, vacaciones y sanción del 30%, el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia Nº 320 016 de 31 de octubre de 2016 cursante de fs. 50 a 53, declarando probada en parte la demanda, sin costas y determinando el pago total de Bs.11.275.- (once mil doscientos setenta y cinco bolivianos), por concepto de indemnización (2 años y 8 meses, sueldo Bs.3.572), subsidio frontera (2013, 1 mes, salario Bs.2.800) y vacación.

Auto de Vista.

Interpuesto el recurso de apelación cursante de fs. 55 a 56, por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, pronuncia el Auto de Vista Nº 22/2017 de 25 de enero, de fs. 65 a 66, que confirma la Sentencia Nº 320 016 de 31 de octubre de 2016.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN Y PETITORIO.

Alex Jorge Sánchez Iraizos, en representación legal del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, interpone recurso de casación en el fondo contra el Auto de Vista Nº 22/2017, por considerar que contiene violación a los arts. 108 y 119 de la Constitución Política del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley 321 y el Decreto Supremo (DS) 110, bajo los siguientes argumentos:

1.- Existe vulneración al art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE), por cuanto considera como uno de los deberes fundamentales de toda autoridad jurisdiccional, velar por los intereses del Estado y la sociedad; por lo cual la entidad demandada solicita que se respeten y se adecuen las leyes que rigen su vida institucional y se aplique normas de la administración pública como la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental, Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, Ley 2341 y demás normas a las que se sometió el demandante al trabajar en la institución pública ahora demandada.

2.- Se vulnera el art. 119 de la CPE, por que el Tribunal de apelación esta en obligación de velar por la igualdad y el derecho a la defensa dentro el proceso. En merito a ello, consideran que desde su punto de vista no se está aplicando de manera imparcial esta norma y no se está velando por los intereses del Estado, y que no se aplicó la Ley 1178, 2027 y 2341, con las que se rige el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

3.- No corresponde el pago de indemnización porque en la demanda no se expone ni sustenta despido intempestivo, considerando además que la desvinculación laboral a través del agradecimiento de servicios respectivo,  obedeció a la finalización del convenio o contrato de trabajo suscrito con el trabajador ahora demandante.

4.- Sobre el subsidio de frontera, señala que dicho derecho fue cancelado, pero por un error no se desglosó en la boleta de pago; además que es un derecho que hubiera prescrito, conforme señala el Art. 120 de la Ley General del Trabajo (LGT).


III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y DOCTRINALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal.

Irretroactividad del art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012.

El art. 123 de la CPE, establece que: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores…”

En ese línea, el art. 1.I de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 determina que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de EI Alto de La Paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo”.

Con base a lo anotado, podemos establecer que, no obstante que la Ley 321 resulta ser más favorable a los trabajadores y trabajadoras municipales, ésta ley no puede ser aplicada de manera retroactiva; por cuanto conforme lo establece el art. 123 de la CPE, esta retroactividad de la ley especial debe estar autorizada de manera expresa en la norma, lo que no acontece en el caso de la Ley 321 que al contrario, de manera expresa, determina que no tiene carácter retroactivo, rigiendo solo para lo venidero.

Trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales que se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo.

Con el propósito de establecer el régimen legal laboral aplicable al caso concreto, se tiene que:

De conformidad con las previsiones contenidas en los arts. 77 del EFP, Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 y 5 de la Ley 2104 de 21 de julio de 2000 que modifica el citado art. 77 al disponer que: “La Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, entrará en vigencia plena 90 días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil”, la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, es desde el 23 de junio de 2001, por cuanto dicha posesión al Superintendente de Servicio Civil se efectivizó el 23 de marzo de 2001.

Por su parte, la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 denominada Ley de Municipalidades, entró en vigencia desde el 8 de noviembre de 1999, al haber sido publicada en tal fecha.

La citada Ley 2028, realiza un corte en cuanto se refiere al régimen laboral de los servidores públicos municipales; así, el art. 59 prevé tres categorías:

1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la carrera administrativa municipal descrita en la dicha Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos.

2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal, que no son considerados funcionarios de carrera y tampoco se encuentran sujetos a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público; y,

3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, quienes sí se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo.

En consecuencia, a partir de la vigencia de la Ley 2028 (8 de noviembre de 1999), todo trabajador que ingresa a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, adquiere una de las categorías anotadas y únicamente la última categoría, vinculada a las prestaciones directas de servicios públicos, se encuentra sujeta a régimen laboral de la Ley General del Trabajo.

Además, el art. 61 de la citada Ley 2028, establece la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral y su permanencia dependerá de su desempeño; por otra parte, la carrera administrativa presupone el reclutamiento y selección de personal, conforme al art. 64 del mismo texto normativo.

Posteriormente, el art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes a partir de dicha fecha, gozan de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren (a partir de la promulgación de la Ley 321), sin carácter retroactivo.

Dicha Ley 321, exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefatura, Asesor, y Profesional; además, el art. 2 de la citada Ley, establece que las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes de los Gobiernos Autónomos Municipales, incorporados a la Ley General de Trabajo en el marco de lo dispuesto en el art. 1 de la misma Ley, mantendrán su antigüedad sólo para efecto del pago del bono de antigüedad y cómputo de vacaciones.

De ello se infiere que, para determinar la normativa aplicable a una problemática laboral vinculada a un servidor público municipal, debe considerarse la fecha y forma de ingreso a su fuente laboral, las funciones que el trabajador ejerce; además, la aplicación de la Ley 321 a partir del 18 de diciembre de 2012; y, así queda establecido a efectos del análisis y aplicación de la norma al caso concreto.

Principio de inversión de la prueba en materia laboral.

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48.I señala: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del Código Procesal del Trabajo (CPT) establece, que en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el Art. 150 de la misma ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, presunción “juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.

Indemnización y Subsidio Frontera.

El instituto de la indemnización es un derecho consagrado constitucionalmente en el art. 48. I, II y III; consiste en la compensación al desgaste físico y psíquico que genera la actividad laboral que se paga en el equivalente a un sueldo por cada año de trabajo continuo, o en forma proporcional a los meses trabajados cuando no se ha alcanzado el año. En ese sentido, el art. 13 de la LGT, establece que cuando fuere retirado el empleado u obrero, por causa ajena a su voluntad, el patrono estará obligado a indemnizarle por tiempo de servicios.

Por su parte el art. 1 del DS 110 de 1 de mayo de 2009, prevé que: “El presente Decreto Supremo tiene por objeto garantizar el pago de indemnización por tiempo de servicios de las trabajadoras y trabajadores, luego de haber cumplido más de noventa (90) días de trabajo continuo, producido el retiro intempestivo de que fueran objeto o presentada su renuncia voluntaria, toda vez que el pago de la indemnización por tiempo de servicios constituye un derecho adquirido”.

En cuanto al subsidio de frontera,  el art. 12 del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, prevé que equivale al 20% del salario mensual y que se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los 50 kilómetros lineales de las fronteras internacionales, además, que rige también para las empresas privadas.

Adicionalmente a la normativa y fundamentos expuestos precedentemente, cabe aclarar que la interpretación de las normas en materia social debe partir del principio de inversión de la carga de la prueba, previsto en los arts. 3 inc. h), 66 y 150 del CPT y los arts. 48 de la CPE y 4 de la LGT, con la aplicación del principio de protección con sus tres sub reglas: In dubio pro operario, condición más beneficiosa y norma más favorable.

IV. ANALISIS DEL CASO CONCRETO.

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida o errónea de los arts. 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley 321 y el DS 110, además de los institutos de la indemnización y el subsidio frontera; en merito a ello, se tiene lo siguiente:

Con base en el análisis jurídico legal y jurisprudencial precedentes, a partir de la vigencia de la Ley de Municipalidades en fecha 28 de Octubre de 1999, todo nuevo trabajador que ingresaba a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, ya tiene una de las categorías anotadas por el art. 59 de dicha ley, por lo que, de acuerdo a la labor que éste desarrolle, estará considerado como: i) funcionario municipal sujeto a la carrera administrativa, ii) funcionario municipal designado o de libre nombramiento, o iii) funcionario contratado en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos; aclarando entonces que, sólo para la última categoría se encuentra previsto el régimen laboral de la Ley General del Trabajo, es decir, para empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, no así para los demás servidores públicos.

En el caso de análisis, y por lo aseverado por el demandante en el memorial de demanda, se tiene que el mismo ingresó a trabajar a la entidad demandada en enero de 2013 hasta el agosto de 2015, por lo cual queda claro que la actora ingreso a trabajar en plena vigencia de la Ley de Municipalidades antes referida; no obstante de ello, aun en el ejercicio de funciones municipales, fue incorporada al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo, conforme dispone el art. 1 de la Ley 321, a partir de fecha 18 de diciembre de 2012 promulgación-, terminando su relación laboral en fecha 31 de agosto de 2015, es decir que a partir del 18 de diciembre de 2012 fecha en la cual se promulga la Ley 321 y para adelante, la actora gozaba de todos los derechos y beneficios sociales que reconoce la Ley General de Trabajo y sus disposiciones complementarias a su favor.

Este razonamiento, fue bien entendido por el Juez de Instancia en la sentencia pronunciada, y ratificado por el Tribunal de Alzada; por cuanto la demanda interpuesta fue declarada probada en parte y en la liquidación que se realiza, solo se reconoce como tiempo de trabajo 2 años y 8 meses, que se computan desde el 18 de diciembre de 2012, de los cuales si le corresponde beneficios sociales; de lo que se concluye que corresponde el pago de vacación e indemnización, solo por el tiempo en que estuvo amparada por la Ley General del Trabajo y conforme se dispuso en Sentencia.

Por otra parte, el pago del subsidio de frontera ordenado en Sentencia y confirmado por el Auto de Vista impugnado, está reconocido como derecho adquirido por el funcionario o servidor público que desempeña sus funciones dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales, ello de conformidad con el art. 12 del DS 21137, correspondiente al 20% del salario mensual.

En merito a ello, se puede evidenciar que éste precepto establece que para beneficiarse de este subsidio, el trabajador o trabajadora independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los 50km linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma; en consecuencia, no existe posibilidad de incurrir en diferencias entre servidores públicos eventuales o permanentes a momento de contratar o designar personal para el desarrollo de las actividades de la institución pública, en este caso del Gobierno Autónomo Departamental de Pando y establecer los montos de los sueldos de personal contratado o designado con el pago del subsidio de frontera respectivo.

La entidad demandada desconoce éste derecho adquirido del demandante, al no consignar de manera desglosada el pago por dicho subsidio en la papeleta o boleta de pago respectiva; es importante considerar que conforme se puede establecer de los antecedentes del proceso, la entidad estatal demandada al momento de contestar la demanda no ofreció prueba alguna que demuestre que el pago incluía el monto del subsidio, tampoco lo hizo dentro el término probatorio aperturado por el Juez a quo, cuando conforme al principio de inversión de la prueba, le correspondía demostrar que en el salario que percibía la demandante se encontraba el subsidio de frontera al cual tenía derecho, y con ello proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por la trabajadora, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, al carecer de sustento legal; ajustándose el Auto de Vista recurrido a las leyes en vigencia, corresponde resolver en el marco de las disposición legal contenida en el Art. 220.II del CPC, aplicable por la norma remisiva contenida en el Art. 252 del CPT, en observancia a la disposición transitoria sexta de la Ley 439.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contencioso Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el art. 184.1 de la CPE y el art. 42.I.1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, cursante de fs. 68 a 69, contra el Auto de Vista Nº 22/2017 de 25 de enero, de fs. 65 a 66, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.