TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA

Auto Supremo Nº 188

Sucre, 7 de mayo de 2018


Expediente                        : 074/2017

Demandante                : Nancy Padilla Saucedo.

Demandado        : Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

Materia        : Beneficios Sociales

Distrito                        : Pando

Magistrado Relator        : María Cristina Díaz Sosa


VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos cursante a fs. 50 a 51 vta. de obrados, en contra del Auto de Vista Nº 347/2016  de fecha 28 de noviembre, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; el Auto Supremo No 74-A de 24 de Febrero de 2017 a fs. 62 a 62 vta., que concedió el recurso; lo obrado en el proceso; y:

I. ANTECEDENTES PROCESALES.

Sentencia.-

Tramitado el proceso laboral por el pago de beneficios sociales seguido por Nancy Padilla Saucedo en contra del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija; el Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Pando, emitió la Sentencia Nº 291/016 de 05 de Octubre de 2016 de fs. 27 a 30 vta., declarando probada en parte la demanda y probada en parte la excepción interpuesta por la entidad demandada, determinando que el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija cancele a favor de la actora conforme al siguiente detalle: Indemnización, aguinaldos, vacación y subsidio de frontera en la suma  total de Bs. 20.740 (veinte mil setecientos cuarenta 00/100 Bolivianos), monto que debería ser cancelado dentro el tercer día de ejecutoriado el fallo.


Auto de Vista.-

Interpuesto el recurso de apelación cursante a fs. 35 a 36, por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija  representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; resuelve el mismo mediante Auto de Vista No 347/2016 de 28 de noviembre, cursante a fs. 45 a 48, que confirma la sentencia apelada No 291 016 de 05 de Octubre de 2016.

Ante la determinación del Auto de Vista, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, interpone recurso de casación, sin la contestación de la parte contraria, el Tribunal de Alzada emite Auto Nº 25/2017 de  fecha 1º de febrero  de 2017, concediendo el recurso.

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN.

Interpuesto el recurso de casación en el fondo, el recurrente establece que el Auto de Vista impugnado, contiene violación a los arts. 108 y 119 de la Constitución Policita del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el D.S. Nº 110, bajo los siguientes argumentos:

El recurrente alega que existe una vulneración al art. 108 de la CPE, el cual reconoce como uno de los deberes fundamentales de toda autoridad jurisdiccional, velar por los intereses del Estado y la sociedad; en ese sentido indica que no se puede decir que todos los funcionarios están dentro de la ley General del Trabajo, sino que muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmados en otras leyes y decretos supremos, por lo cual la entidad demandada solicita que se respeten y se adecuen a las leyes que rigen su vida institucional, debiendo aplicarse normas de la administración pública como la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental, Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, Ley 23451 y demás normas a las que se sometió la actora.

De igual manera indica que se hubiera vulnerado el Art. 119 de la CPE, por que el tribunal está en la obligación de velar por la igualdad y el derecho a la defensa dentro el proceso. En merito a ello, consideran que desde su punto de vista no se está aplicando de manera imparcial esta norma y no se está velando por los intereses del Estado, ya que el caso en concreto, la ex trabajadora estuvo bajo contratos que permiten las leyes, como la Ley 1178, y una vez más alega que no se aplicó la Ley 1178, 2027 y 2341, con las que se rige el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

En relación a la indemnización establecida en sentencia; precisa que a sabiendas que la actora se encontraba bajo contrato individual y en el desarrollo del proceso se llega al convencimiento que la relación laboral terminó por la finalización del contrato a plazo, el derecho reconocido vendría a ser una sentencia “recontra” ultrapetita, desde una demanda exorbitante y el Auto de Vista que benevolente confirma la sentencia, dando valor a un contrato, sin tomar en cuenta que el mismo se trata de un contrato de consultoría, sometida su controversia a la vía coactiva; agrega que la sentencia y el Auto de Vista ordenan que se pague la indemnización, porque consideran que la ex trabajadora, estaba sometida a la Ley 321, sin considerar que la misma fue promulgada el 18 de diciembre de 2012, por lo cual mínimamente no le corresponde a los años anteriores, el pago de dicho beneficio.

En ese sentido, precisa que la Ley 321, si bien incorpora a la LGT a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes y no así a los eventuales; en ese sentido la sentencia establece que el fenecimiento de la actividad laboral de la actora, ha sido por la finalización del plazo en el contrato suscrito, por lo cual la sentencia como el Auto de Vista, determinan que la actora no era personal asalariado permanente como exige la ley, sino que estaba sujeta a un contrato administrativo de personal eventual, por lo cual todas sus emergencias debían ser resueltas conforme al art. 519 del Código Civil y no conforme a la Ley 321 y D.S. 110.   

En relación al pago de aguinaldo, indica que el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, se encuentra al día con dichos pagos a sus ex servidores públicos y actuales, por lo cual no pueden aceptar dicha cancelación, ya que violarían el art. 5 de la Ley Nº 2042, generando responsabilidades penales y administrativas, no pudiendo comprometer recursos económicos, al no existir las partidas presupuestarias destinas a ese tipo de pagos económicos.

Agrega que tampoco le correspondía el pago de vacaciones, por ser una consultoría, todo conforme a la SCP Nº 1734/2012 de fecha 1º de Octubre de 2012.

Por último, en relación al subsidio de frontera, la entidad pública demandada considera que su pago resulta ser atentatorio y vulneratorio para la entidad, ya que al caso  se deben aplicar las presunciones de que a un consultor no se le desglosa en su boleta este concepto, sino lo percibido en base a su contrato administrativo individual.

En conclusión, solicita al Tribunal Supremo de Justicia, que CASE o MODIFIQUE el auto de vista recurrido.

La parte demandante no contestó el recurso interpuesto.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS y DOCTRINALES DEL FALLO.

En consideración de los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo a la problemática planteada, se realiza una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las normas ordinarias aplicables al caso concreto; en ese marco caben las siguientes consideraciones de orden legal:

De la irretroactividad del art. 1 de la Ley 321.

El art. 123 de la CPE, establece que: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores…”

En ese línea, el Art. 1.I de la Ley 321 de fecha 18 de diciembre de 2012 determina que: “Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de EI Alto de La Paz, quienes gozaran de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo.”

Con base a lo anotado, podemos establecer que, no obstante que la Ley 321 resulta ser más favorable a los trabajadores y trabajadoras municipales, esta ley no puede ser aplicada de manera retroactiva; por cuanto conforme lo establece el art. 123 de la CPE, esta retroactividad de la ley especial debe estar autorizada de manera expresa en la norma, lo que no acontece en el caso de la Ley 321 la cual de manera expresa determina que la misma no tiene carácter retroactivo, rigiendo solo para lo venidero.

De los trabajadores de los Gobiernos Autónomos Municipales que se encuentran bajo la protección de la Ley General del Trabajo.

El art. 59 de la Ley Municipalidades abrogada-, prescribía que el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales a partir de la entrada en vigencia de aquella norma, será considerado en las siguientes categorías: “1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado; 3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.

El principio de Primacía de la Realidad.

En materia laboral rige el principio de la primacía de la realidad en cuya virtud, para la interpretación de las relaciones entre empleadores y trabajadores se debe tomar en cuenta, lo que verdaderamente sucede en la realidad y no solamente lo que las partes han contratado formalmente o de manera aparente; en cumplimiento a lo prescrito por el art. 4.I.d) del DS Nº 28699.

Es así, que bajo este principio, la autonomía de la voluntad carece de relevancia, prevaleciendo sobre ella la necesidad de demostrarse la realidad que impera sobre la relación laboral; de tal forma, si bien el empleador y trabajador pueden acordar determinada acción, y sin embargo en la realidad se configura otra distinta, es esta última la que tiene efectos jurídicos, es decir, en definitiva, son los hechos los que determinan la naturaleza de la relación y no así su denominación.

En ese sentido, el art. 5 del DS Nº 28699 de 01 de mayo de 2006, señala: “Cualquier forma de contrato, civil o comercial, que tienda a encubrir la relación laboral no surtirá efectos de ninguna naturaleza, debiendo prevalecer el principio de la realidad sobre la realidad aparente”. Por ello, en cumplimiento al principio de la primacía de la realidad que rige en el derecho laboral, destinado a identificar si una determinada actividad se enmarca en las normas del Derecho Procesal Laboral, observando aspectos inherentes a la prestación de la fuerza de trabajo como requisito ineludible a la naturaleza objetiva de la verdad material y no aparente que reflejan algunos documentos o convenios pactados entre los sujetos procesales.      

Del principio de inversión de la prueba en materia laboral.

La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el Art. 48 de la ley fundamental en  su parágrafo I señala “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.

Conforme al principio laboral constitucional, el Art. 66 del Código Procesal del Trabajo, establece que en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el Art. 150 de la misma ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.

Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.

La inversión de la prueba en materia laboral goza -por así decirlo- de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, “presunción juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que este aportara en su defensa.

IV. ANALISIS DEL CASO EN CONCRETO.

En el análisis del caso, corresponde establecer si efectivamente existió una aplicación indebida e errónea de los arts. 108 y 119 de la Constitución Política del Estado y una indebida e incorrecta aplicación de la Ley Nº 321 y el D.S. Nº 110; en merito a ello, se tiene lo siguiente:

1.- A partir de la vigencia de la Ley de Municipalidades en fecha 28 de Octubre de 1999, todo nuevo trabajador que ingresaba a prestar servicios en los Gobiernos Municipales, ya tiene una de las categorías anotadas por el Art. 59 de dicha ley, por lo que, de acuerdo a la labor que éste desarrolle, estaba considerado como: i) funcionario municipal sujeto a la carrera administrativa, ii) funcionario municipal designado o de libre nombramiento, o iii) funcionario contratado en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos; aclarando entonces que, sólo para la última categoría se encuentra previsto el régimen laboral de la Ley General del Trabajo, es decir, para empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, no así para los demás servidores públicos.

En el caso de análisis, y por lo aseverado por la actora en el memorial de demanda, se tiene que la misma ingresó a trabajar a la entidad demandada en el año 2006, al cargo de sereno-portera de la Unidad Educativa “Manuela Rojas” dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, por lo cual queda claro que la actora ingreso a trabajar en plena vigencia de la Ley de Municipalidades antes referida; no obstante de ello, aun en el ejercicio de funciones municipales, fue incorporada al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo, conforme dispone el art. 1 de la Ley 321, a partir de fecha 18 de diciembre de 2012 promulgación-, terminando su relación laboral en fecha 30 de agosto de 2015, es decir, que a partir del 18 de diciembre de 2012 fecha en la cual se promulga la Ley 321 y para adelante, la actora gozaba de todos los derechos y beneficios sociales que reconoce la Ley General de Trabajo y sus disposiciones complementarias a su favor.

Este razonamiento, fue bien entendido por el Juez de Instancia en la sentencia pronunciada, y ratificado por el Tribunal de Alzada; por cuanto la demanda interpuesta fue declarada probada en parte y en la liquidación que se realiza, solo se reconoce como tiempo de trabajo 2 años, 8 meses y 12 días, que se computan desde el 18 de diciembre de 2012 hasta el 30 de agosto de 2015, de los cuales si le corresponde beneficios sociales; descontando el tiempo anterior en el cual la actora, estuvo sometida a la Ley de Municipalidades; de lo que se concluye que a la actora si le corresponde los beneficios sociales de indemnización, aguinaldos y vacación, solo por el tiempo en que estuvo amparada por la Ley General del Trabajo y conforme se dispuso en sentencia.

En ese mismo contexto, debemos establecer que si bien la entidad pública demandada a fs. 23 a 24 de obrados, hubiera adjuntado un contrato administrativo de prestación de servicios suscrito entre la actora y el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, a través del cual la entidad demandada, intenta demostrar ver que la actora cumplía un trabajo en consultoría en línea, dicho contrato lo que hace es encubrir la relación laboral que existía entre la actora y el empleador, conforme se definió en sentencia; ya que conforme al contrato aludido, se puede establecer que existía una relación de dependencia y subordinación de la trabajadora respecto al empleador, por cuanto según la cláusula quinta y sexta del referido contrato, la actora debía acatar y cumplir las instrucciones verbales o escritas impartidas y asimismo debía cumplir un trabajo a exclusividad y cumpliendo horarios de trabajos que debían ser fijados por la entidad contratante; de igual manera se observa que la actora realizaba un trabajo por cuenta ajena conforme se establece de la cláusula tercera del contrato y por último se evidencia que la demandante percibía una remuneración mensual conforme consta en la cláusula octava; demostrando de esta manera las características esenciales de la relación laboral, conforme determina el art. 2 de D.S. Nº 28699 de fecha 01 de mayo de 2006;  pero más allá de ello, dicho contrato tenía una vigencia limitada desde 1º de junio de 2015 hasta el 31 de agosto de 2015, conforme la cláusula sexta del mismo contrato, no existiendo prueba aportada por la entidad pública demandada, que establezca que anterior a esa fecha la actora haya trabajado bajo la modalidad de consultoría en línea, conforme al fundamento expuesto en el recurso de casación, ya que de acuerdo al principio de inversión de la prueba, le correspondía a la entidad pública demandada demostrar que la actora cumplió un trabajo de consultoría, y con ello proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por la trabajadora, y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material; por el contrario y conforme la prueba cursante a fs. 19 (sobre cerrado), consistente en boletas de pago, se establece que la actora percibía un salario por trabajos manuales, dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, lo que una vez más es capaz de demostrar la relación laboral que existía entre los sujetos procesales.    

3.- Para finalizar, en cuanto al reclamo sobre el pago el subsidio de frontera, corresponde precisar que el artículo 12 del Decreto Supremo Nº 21137 señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en merito a ello, se puede evidenciar que este precepto establece que el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios, realizando una interpretación progresiva de la norma.

En el caso de autos, se observa que la entidad demandada intenta desconocer este derecho, bajo el justificativo que la actora solo debería percibir lo acordado y establecido en su contrato individual, al ser la misma una consultora en línea, no obstante de ello, y conforme se tiene ya anotado líneas arriba, en el desarrollo del proceso se tiene plenamente demostrado, que la actora no era una consultora en línea, habiéndose demostrado la relación laboral que la unía con la entidad pública demandada.

Bajo estos parámetros se concluye que al no ser evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación en el fondo, al carecer de sustento legal; ajustándose el Auto de Vista recurrido a las leyes en vigencia, corresponde resolver en el marco de la disposición legal contenida en el Art. 220.II del CPC, aplicable por la norma remisiva contenida en el Art. 252 del CPT, en observancia a la disposición transitoria sexta de la Ley Nº 439.

POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contencioso Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el Art. 184.1 de la CPE y el Art. 42.I.1 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija representado por Alex Jorge Sánchez Iraizos, contra el Auto de Vista Nº 347/2016  de fecha 28 de noviembre, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme el Auto de Vista impugnado.

Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 (SAFCO) y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.