TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA


Auto Supremo Nº 753

Sucre, 09 de octubre de 2015

Expediente: 152/2011-A

Demandante: Caja Nacional de Salud

Demandada: Empresa Minera Huanuni

Distrito: Oruro

Magistrado Relator: Dr. Antonio Guido Campero Segovia

==========================================================

VISTOS: El recurso de casación en el fondo y en la forma de fs. 188 a 189 vta., interpuesto por María Roxana Claure Covarrubias de Sandy, en su calidad de Administradora de la Caja Nacional de Salud (CNS) Regional Oruro, contra el Auto de Vista Nº 48/2011 de 9 de abril, cursante de fs. 177 a 182, pronunciado por la Sala Social y Administrativa de la entonces Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, dentro del proceso coactivo social seguido por la entidad recurrente contra la Empresa Minera Huanuni; la respuesta de fs. 193; el Auto de fs. 194, que concedió el recurso; los antecedentes del proceso; y:

CONSIDERANDO I:

I.1. Antecedentes del proceso

I.1.1. Resolución

Que, tramitado el proceso coactivo social, el Juez de Partido Segundo de Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Oruro, emitió el Auto Definitivo Nº 003/2010 de 4 de febrero, cursante de fs. 120 a 121, declarando probada la demanda coactiva social de fs. 17 y vta., y ejecutoriado el auto de solvendo de fs. 19 y vta., determinando que la acción coactiva social sea llevada hasta el trance de subasta y remate de los bienes embargados o por embargarse de la Empresa Minera Huanuni con cuyo producto se cancelara a la entidad coactivante la suma de Bs. 437.297,17.

I.1.2. Auto de Vista

En grado de consulta dispuesta por autos de fs. 124 y 141, la Sala Social y Administrativa de la entonces Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, mediante Auto de Vista Nº 48/2011 de 9 de abril (fs. 177 a 182), anula obrados hasta el auto de solvendo de fs. 19 y vta., imponiendo una multa a la Juez a quo en la suma de Bs. 300., bajo el argumento de que el juez no habría requerido la presentación de prueba pre constituida que acredite la fuerza coactiva base del auto de solvendo.

I.2. Motivos del recurso de casación

Dicha Resolución motivó el recurso de casación en el fondo y en la forma de fs. 188 a 189 vta., interpuesto por María Roxana Claure Covarrubias de Sandy, en su calidad de Administradora de la CNS Regional Oruro, con los argumentos:

Denuncia infracción al art. 15 de la Ley de Órgano Judicial (LOJ), porque considera que no se pueden aplicar a la materia Leyes generales cuando existen Leyes especiales.

Denuncia infracción al art. 32 de DL 10173, porque considera que, la CNS Regional Oruro, como ente Gestor a Corto Plazo aplica normas específicas de carácter especial, por lo tanto, no está sujeta a normas de carácter general como son los arts. 28, 39, 53, 71 y 84 es la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el art. 49.II de la Ley  1760.

Señala que, el Auto de Vista a incurrido en la figura legal denominada ultra petita al anular obrados hasta el Auto de Solvendo, aplicando la Ley civil y descociendo las Leyes especiales de la judicatura del trabajo y seguridad social, peor aún si el expediente solo fue remitido en grado de consulta, lo que impedía al  Tribunal anular obrados, y solo debía adecuar su criterio al control de legalidad.

I.2.1. Petitorio

Concluyo el recurso, solicitando al Tribunal Supremo de Justicia, anule obrados hasta fs. 147 inclusive, o en su defecto case el Auto de Vista recurrido y deliberando en el fondo declare ejecutoriado el Auto de fs. 120 a 121 dictado por el Juez de Partido 2do. Del Trabajo y Seguridad Social de Oruro.  

CONSIDERANDO II:

II.1. Fundamentos jurídicos del fallo

Este Tribunal de casación tiene la obligación de revisar las actuaciones procesales que llegan a su conocimiento, a fin de establecer si concurrieron irregularidades en la tramitación de los procesos, conforme establece el art. 17 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), para imponer en su caso, la sanción que corresponda o determinar si correspondiere la nulidad de obrados de oficio, según prevé el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil (CPC), cuando se evidencie vicios procesales en la tramitación de la causa que lesionen la garantía constitucional del debido proceso, haciendo insubsanables las consecuencias materiales y jurídicas de la resolución dictada.

En ese orden corresponde señalar que la norma contenida en el art. 222 del Código de Seguridad Social, establece que: “La Caja mediante su Departamento de Cotizaciones y órganos de inspección, ejercitará el control del pago de las cotizaciones a fin de determinar la mora eventual de los empleadores y aplicar necesariamente las sanciones previstas en el artículo 221. Para este fin una vez constatada la infracción, la Caja girará al empleador una Nota de Cargo con especificación de las cotizaciones devengadas, del importe de la multa y de los intereses por mora, la que se tramitará por la vía coactiva conforme a lo previsto en el artículo 223”.  El D.L. 10173 en su art. 32 señala: “Las recaudaciones por cotizaciones, aportes, recargos, multas, impuestos, tasas o cualquier otro recurso devengados en favor de las entidades gestoras de la seguridad social, continuarán bajo el procedimiento señalado por el Código de Seguridad Social de conformidad con los Artículos 215 al 222 y 224 al 229, quedando el artículo 223 del indicado Código, modificado en la siguiente manera: La Caja, en base a la Nota de Cargo que gira, iniciará la acción coactiva ante el Juez del Trabajo, por las cotizaciones, subsidios, recargos, multas, impuestos, tasas y otros recursos, siempre que ellos no fueran cubiertas en el término de 30 días de vencida la mensualidad correspondiente. Igualmente por las deudas, amortizaciones, descuentos y créditos concedidos tanto sobre el capital, intereses y multas, como por la demora en el pago de lo adeudado o por infracción de las disposiciones legales o estatutarias vigentes sobre seguridad social. En estas acciones coactivas, se observará el siguiente procedimiento…”.

Por otra parte, en la Sección Segunda referida a las etapas del Proceso Sancionador, art. 80 referido a las normas aplicables de la Ley de Procedimiento Administrativo se señala: “I. El procedimiento sancionador se regirá por lo previsto en este Capítulo y por las disposiciones de los capítulos I, II. III y IV del Título Tercero de esta Ley. II. Los procedimientos administrativos sancionadores que se establezcan para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley, deberán considerar inexcusablemente las sucesivas etapas de iniciación, tramitación y terminación previstas en este Capítulo y respecto de ellos el procedimiento sancionador contenido en esta Ley, tendrá en todo caso, carácter supletorio”.

El art. Art. 633 del Reglamento al Código de Seguridad Social, señala que: “A falta de disposiciones expresas, se aplicarán las del Procedimiento Civil”.

Finalmente el art. 15 de la Ley del Órgano Judicial en cuanto a la Aplicación de Normas Constitucionales y legales, señala: “I.        El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general”.

En el contexto legal referido, de la revisión del contenido del Auto de Vista recurrido, en contraste con la normativa anteriormente expuesta, se establece con meridiana claridad que en el mismo no se ha observado la normativa expuesta supra, por el contario, los vocales suscriptores, han basado su decisión anulatoria utilizando parámetros normativos generales y especiales de otras materias, sin considerar que el proceso coactivo social está regulado por leyes sustantivas y procedimentales especiales. En ese entendido, si bien, de la ratio legis del art. 197 del CPC aplicable al caso concreto por disposición del art. 633 del Reglamento al Código de la Seguridad Social (RCSS), se infiere que la finalidad de la aplicación de esta norma es obtener la revisión integral del procedimiento en aras de una mayor protección y garantía de los intereses del Estado boliviano, cuando actúa como litigante en un proceso como el que nos ocupa, independientemente de los recursos de apelación que puedan interponer las partes, sin embargo, esta revisión en grado de consulta no puede excluirse de la obligación de observar las reglas de procedimiento preestablecidas que regulan la actuación de los sujetos procesales y de las autoridades judiciales, pero además, estas autoridades al resolver un conflicto deben considerar que las normas jurídicas no todas de la misma clase ni tampoco tienen todas igual relevancia, sino que se encuentran organizadas de forma jerárquica en una escala, de mayor a menor importancia, de ahí que, la Constitución Política del Estado (CPE) en su art. 410 II garantiza el principio de jerarquía normativa, según el cual el sistema de fuentes se ordena de acuerdo con la posición que ocupa el órgano emisor de la norma en la estructura del Estado. Este principio tiene vital importancia en la aplicación de una determinada norma, ya que, por ejemplo, una norma de rango inferior no puede ir contra lo dispuesto en otra que tenga rango superior; por tanto si el caso fuese que para un mismo supuesto, la posibilidad de aplicar dos normas diferentes y que no proporcionan igual solución al asunto, prevalecerá siempre la norma de rango superior, que será la aplicada, del mismo modo, la  ley especial prevalecerá frente a una ley general. Esto significa que, en base a lo anterior, cuando se presente la posibilidad de aplicar a un caso particular dos leyes, pero una de ellas tiene carácter general, por ejemplo la Ley de Procedimiento Administrativo, y la otra tiene carácter especial, por ejemplo el Código de la Seguridad Social, el criterio es que la segunda prevalecerá sobre la primera, ya que se entiende que si existe una ley especial es porque el órgano legislativo ha querido regular más pormenorizadamente una materia. En el marco de lo referido, correspondía al tribunal de instancia, en observancia del principio de aplicación normativa dispuesta en el art. 15.I  de la Ley del Órgano Judicial, para justificar su decisión, observar el contenido de la normativa especial contenida en el Código de la Seguridad Social (CSS), su Decreto Reglamentario, y las disposiciones conexas referidas a la materia, tomando en cuenta que el contenido de la nota de cargo que emiten las cajas de salud dentro del procedimiento sancionatorio establecido para el efecto, se encuentra establecido expresamente en el art. 222 del CSS, el cual señala que, la Caja mediante su Departamento de Cotizaciones y órganos de inspección, ejercitará el control del pago de las cotizaciones a fin de determinar la mora eventual de los empleadores y aplicar necesariamente las sanciones previstas en el artículo 221. Para este fin una vez constatada la infracción, la Caja girará al empleador una Nota de Cargo con especificación de las cotizaciones devengadas, del importe de la multa y de los intereses por mora, la que se tramitará por la vía coactiva conforme a lo previsto en el art. 223, lo que nos demuestra que existiendo una normativa al respecto, el tribunal no podía exigir la concurrencia en la nota de cargo de otras exigencias o requisitos establecidos en la norma general como son los arts. 28 y 75 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), considerando que por disposición del art. 80 de esta ley, ante la existencia de procedimientos administrativos sancionadores en cada  sistema de organización administrativa de los  órganos de la Administración Pública comprendidos en el Art. 2 de la presente Ley, el procedimiento sancionador establecido en esta norma, tendrá en todo caso, carácter supletorio.

Por otra parte, si bien el tribunal de segunda instancia refiere que no ingresa al fondo de la problemática planteada, sin embargo en el inciso b) del considerando segundo, en cuanto a los alcances del procedimiento administrativo sancionador, al efectuar un análisis de los presupuestos que desde del inicio hasta el final debiera tener un procedimiento sancionador, para que la nota de cargo se convierta en un documento exigible en la vía coactiva social, pero además, el agregar que no conoce el resultado del compromiso interinstitucional suscrito entre la Caja Nacional de Salud Oruro y la Empresa Minera Huanuni, respecto a pago de sumas o importes establecidos por falta de entrega del AVC-07 o aviso de baja, que según su criterio debiera estar en la resolución final del procedimiento administrativo sancionador, asume una posición de respaldo en relación a los  argumentos de fondo expresados por la entidad demandada en los memoriales de fs. 49 y  86, sin considerar que, si bien las personas naturales o jurídicas en relación a determinaciones legales pueden suscribir convenios acerca de su cumplimiento, este aspecto no impide que, como es el caso concreto, que la Caja Nacional de Salud en observancia obligatoria de las de las normas contenidas en el art. 14 V de la CPE, art. 222 y siguientes del CSS, pueda ejercitar su derecho al cobro de las sanciones a través de la vía legal correspondiente una vez constatada la infracción y en todo caso corresponderá a la parte demandada demostrar que a través del acuerdo o convenio se hubiera resuelto la problemática planteada a través de los medios de defensa correspondientes.

Finalmente,  siendo que por disposición del art. 223 modificado por el art. 32 del D.L. 10173, la CNS, en base a la nota de cargo, puede iniciar la acción coactiva social, ante el juez del trabajo, lo que significa que no requiere de otra normativa supletoria para que este documento base, tenga la fuerza coactiva como erróneamente pretende el tribunal de apelación al remitir el proceso coactivo social a lo dispuesto en el art. 49 parágrafo II de la Ley 1760.

De lo expuesto, concluimos que el tribunal de alzada al anular obrados en base a una normativa general y especial correspondiente a otra materia, obró con exceso de poder e incurrió en infracción de las reglas de orden público, y siendo que los vicios referidos resultan  insubsanables, es deber del Supremo Tribunal corregir los mismos para garantizar una correcta e imparcial administración de justicia, con arreglo a lo dispuesto en el arts. 252, 271.3 y 275 del CPC, aplicable al caso concreto por la permisión establecida en el art. 633 del R-CSS.

     POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm. Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184.1 de la CPE y 42.I.1 de la LOJ, ANULA obrados hasta el sorteo de fs. 176 inclusive, disponiendo que el Tribunal ad quem, sin espera de turno, bajo responsabilidad administrativa, pronuncie nuevo auto de vista teniendo en cuenta los fundamentos de la presente resolución, dando cumplimiento a las previsiones legales contenidas en los artículos 190, 192.2 y 3 y 236 del Código de Procedimiento Civil, el último sólo en cuanto se refiere a aquellos puntos que hubieren sido resueltos por el inferior, al no existir apelación.

Sin responsabilidad por ser excusable

En cumplimiento a lo previsto en el art. 17.IV de la LOJ, póngase en conocimiento del Consejo de la Magistratura el presente Auto Supremo para su registro respectivo, debiendo tenerse presente que conforme al dispositivo citado, así como el art. 275 del CPC y la recomendación Nº 22 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su informe aprobado el 5 de diciembre de 2013 (GARANTIAS PARA LA INDEPENDENCIA DE LAS Y LOS OPERADORES DE JUSTICIA. HACIA EL FORTALECIMIENTO DEL ACCESO A LA JUSTICIA Y EL ESTADO DE DERECHO EN LAS AMÉRICAS), la remisión de Autos Supremos anulatorios como el presente no tienen la finalidad de activar proceso administrativo alguno.

       Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Firmado: Dr.  Pastor Segundo Mamani Villca

                Dr. Antonio Guido  Campero Segovia

Ante mí: Dr. Pedro Gabriel Fernández Zuleta

                Secretario de la  Sala  Contenciosa y Contenciosa Adm,  Social Adm. Primera