TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA


Auto Supremo Nº 241

Sucre, 22 de abril de 2015

Expediente: 09/2015-S

Demandante: Marcelo Bejarano Rojas

Demandada: Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social

Distrito        : La Paz

Magistrado Relator: Dr. Antonio Guido Campero Segovia

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VISTOS: El recurso de casación en la forma y en el fondo de fs. 440 a 444, interpuesto por Juan Carlos Munguía Santiesteban como Director General Ejecutivo del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), contra el Auto de Vista Nº 94/14 de 02 de septiembre (fs. 433 a 434) pronunciado por la Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; dentro del proceso laboral por pago beneficios sociales seguido por Marcelo Bejarano Rojas, contra la institución recurrente; la respuesta de fs. 448 a 450 vta.; el Auto de fs. 451, que concedió el recurso; los antecedentes del proceso; y:

CONSIDERANDO I:

I. Antecedentes del proceso

I. 1 Sentencia

Que, tramitado el proceso laboral por pago beneficios sociales, la Juez de Partido Tercero de Trabajo y Seguridad Social del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitió la Sentencia Nº 443/12 de 6 de diciembre, de fs. 414 a 416 vta., por la que declaró probada en parte la demanda de pago de beneficios sociales de fs. 95 a 96 vta., subsanada a fs. 103 y 105; ordenando a la entidad demandada cancelar a favor del actor la suma total de Bs.97,813,61.- (noventa y siete mil ochocientos trece 61/100 bolivianos), por los conceptos de indemnización, desahucio, aguinaldo gestión 2010 en duodécimas y vacaciones de las dos últimas gestiones. Monto que deberá ser actualizado en aplicación del Decreto Supremo (DS) N° 28699 de 1 de mayo de 2006.

I. 2 Auto de Vista

Interpuesto el recurso de apelación de fs. 418 a 421 vta., por Juan Carlos Munguía Santiesteban como Director General Ejecutivo del FPS; la respuesta al mismo de fs. 424 a 425, mediante Auto de Vista Nº 94/14 de 02 de septiembre (fs. 433 a 434) la Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, confirmó la Sentencia N° 443/12 de fs. 414 a 416 vta. de obrados. Con costas.

II. MOTIVOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

Dicha Resolución motivó el recurso de casación en la forma y en el fondo de fs. 440 a 444, interpuesto por Juan Carlos Munguía Santiesteban como Director General Ejecutivo del F.P.S., exponiendo como razones del mismo los siguientes motivos:

  1. Que, tanto el Juez a quo como el Tribunal ad quem, no consideraron correctamente la situación legal del demandante que era considerado funcionario público, que suscribió contratos eventuales dependiente del F.P.S.; con lo que se demostraría que son nulos los actos de los de instancia, conforme el art. 122 de la Constitución Política del Estado (CPE), al no competirles resolver la causa, en consecuencia, vulneraron los arts. 233 a 240 de la CPE, referentes a la condición de los servidores públicos, ya que desconocieron arbitrariamente la situación del demandante (ex funcionario público), y también se vulneró el art. 1 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (DR-LGT), desconociendo la Ley del Estatuto del Funcionario Público (EFP) porque nunca fueron competentes para ventilar el proceso.
  2. El Auto de Vista recurrido incurrió en errónea valoración de la prueba, puesto que no consideró las boletas de pago por las que se demuestra que los pagos eran con recursos del Tesoro General de la Nación (TGN); tampoco consideró la certificación sobre consultoría, por la que se demuestra que el demandante regulaba sus horarios, así como la percepción de honorarios; y finalmente, el contrato suscrito por el demandante con el FPS, que demuestra que no era un contrato laboral sino administrativo; así, por dichas pruebas se evidencia que no existió una relación laboral sino una prestación de servicios de carácter administrativo, porque se trataba de un funcionario público.

I. 4. Petitorio

Concluyó solicitando a éste Tribunal case el Auto de Vista N° 94/14 de 02 de septiembre y por consiguiente la Sentencia N°443/2012 de 6 de diciembre, sean previas formalidades de ley.

       CONSIDERANDO II:

II. Fundamentos jurídicos del fallo

Que, a mérito de estos antecedentes y considerando el recurso de casación interpuesto, corresponde resolver de acuerdo a las siguientes consideraciones:

Que, por lo expuesto en el recurso planteado, se advierte como un primer reclamo la cuestión competencial que atañe a ésta jurisdicción laboral ordinaria para resolver la demanda interpuesta por el trabajador, y por otra parte, el reclamo sobre la valoración probatoria respecto a la condición de funcionario público que habría sido el trabajador actor; en cuya precisión se hace necesario ingresar a resolver los reclamos, conforme sigue:

i) En relación a la cuestionada competencia de la judicatura laboral para resolver la demanda interpuesta

Es necesario partir el análisis del tema señalando que, el Estado Boliviano se sustenta en principios, valores y fines, conforme se tiene establecido en los arts. 7, 8 y 9 de la CPE, siendo una función esencial del mismo, entre otros, constituir una sociedad justa y armoniosa, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, garantizando el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, garantizando también, el cumplimiento de los principios, valores y derechos, consagrados en la norma fundamental, también entre otros, de modo que, se cumpla aquel postulado fundamental que se encuentra transversalizado a lo largo de todo el texto constitucional, como es el vivir bien.

Así, el poder público del Estado se encuentra organizado y estructurado para su ejercicio en los cuatro órganos, como el legislativo, ejecutivo, judicial y electoral, como se tiene escrito en el art. 12.I de la CPE; que, en aquello que nos interesa, recogemos lo señalado por la misma norma fundamental en su art. 179.I, cuando señala que la función judicial es única, cuya jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los Tribunales Departamentales de justicia, los Tribunales de sentencia y los jueces, y su ejercicio se funda en principios procesales como el de accesibilidad, inmediatez, verdad material, igualdad de las partes ante el juez, entre otros, garantizando además el principio de impugnación en los procesos judiciales, sin reconocer fueros, privilegios o tribunales de excepción, así se tiene establecido en el art. 180 de la norma suprema.

Es el Título II de la CPE, el que establece los derechos fundamentales y garantías de las que goza y debe gozar toda persona en el estado boliviano, derechos que, de inicio, la norma fundamental los cataloga como universales, inviolables, interdependientes, indivisibles y progresivos, otorgando así un mandato al Estado, sobre el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos, garantizando a toda persona, el libre y eficaz ejercicio de los mismos, todo conforme lo anotado en los arts. 13 y 14 de la misma constitución. Con mayor precisión, se atribuye al Capítulo quinto del Título II del texto constitucional, la regulación de los derechos sociales y económicos de las personas, entre ellos, el derecho al trabajo y al empleo, conforme se tiene regulado en la Sección III del referido capítulo, en cuyo contenido se exponen una serie de mandatos y consideraciones referidas a los trabajadores, los derechos de los mismos, la obligación del Estado de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas, principios de interpretación y aplicación de las normas sociales, el refuerzo de los derechos y beneficios sociales bajo las características de inembargabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad.

Conforme lo expuesto, es evidente que el Estado juega un rol preponderante para promover y proteger los derechos de los trabajadores, de modo que éstos no sean simples enunciados, sino por el contrario, adquieran y tengan vivencia y aplicancia plena en el seno social; ahora bien, es cierto que no todos los que trabajan o prestan un servicio por cuenta ajena, lo hacen bajo el manto de la Ley General del Trabajo (LGT) y sus disposiciones complementarias o conexas; pues, es claro que también existen otro tipo de trabajadores, como los servidores públicos, que de igual manera prestan servicios para el Estado, los que innegablemente también cuentan con derechos laborales que deben ser protegidos si aquello corresponde, en el marco de la norma respectiva que los cobija, sea bajo un procedimiento administrativo que puede ser instado por el servidor público, conforme a la RM Nº 014/10 de 18 de enero de 2010, así como puede hacerlo también ante la judicatura laboral ordinaria de manera directa, pues nada impide que aquello pueda ser así, por cuanto es claro que el art. 73 de la Ley Nº 025 de 24 de junio de 2010, otorga a los jueces en materia de trabajo y seguridad social, la competencia para 4. Conocer y decidir acciones individuales o colectivas, tanto por derechos como por beneficios sociales, y en general, conflictos que se susciten como emergencia de la aplicación de las leyes sociales, entre otros; similar contenido se tenía ya establecido en el art. 152.2 de la Ley de Organización Judicial Nº 1455 de 18 de febrero de 1993. Recalcamos, los derechos laborales también son aplicables a los servidores públicos en el marco de la norma específica que les atañe, de modo que, no necesariamente ha de entenderse como el derecho social, aquello que se encuentra regulado en la LGT o sus disposiciones complementarias o conexas, sino también aquellas que correspondan al ámbito del servicio público, en cuanto a los derechos laborales se refiere.

En coherencia con lo referido precedentemente, el art. 1 del Código Procesal del Trabajo (CPT) indica que el Adjetivo Laboral regulará los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social, la cual por disposición del art. 6 del mismo cuerpo legal se ejerce por los Juzgados de Trabajo y Seguridad Social, las Salas Sociales de las Cortes Superiores y la Corte Suprema de Justicia en su Sala Social y Administrativa.

En el caso de autos, la controversia ya fue dilucidado acertadamente por los de instancia, puesto que de antecedentes se observa que la entidad demandada, al momento de responder a la demanda, planteó excepción de incompetencia, que ameritó la Resolución N° 97/2010 de 10 de diciembre (fs. 144 vta.) declarando improbada la excepción previa de incompetencia; posteriormente, la entidad apeló dicha determinación (fs.148 a 149), y mediante Resolución N° 055/2011 SSA.II de 28 de octubre, confirmó la Resolución apelada que resolvió la excepción, por consiguiente, éste aspecto ya fue resuelto oportunamente.

Por lo anotado, éste Tribunal no encuentra cierta la vulneración denunciada respecto a los arts. 233 a 240 de la CPE, referentes a la condición de los servidores públicos, así como tampoco el art. 1 del DR-LGT, en cuanto tengan que ver con el tema competencial, por cuanto queda claro que, la competencia de la judicatura laboral está reconocida también para los servidores públicos en la medida en que dicho ámbito regula también derechos laborales como parte del derecho social; pues similar criterio ya adoptó éste Tribunal Supremo de Justicia en anteriores fallos, cuando se trató de los derechos adquiridos, véase la jurisprudencia al respecto.

ii) En relación al reclamo sobre la valoración probatoria, respecto a la condición de funcionario público que habría tenido el trabajador actor

Resuelta así la cuestión competencial para el caso que se examina, corresponde establecer cuál es el régimen laboral que se aplica en la entidad demandada para luego establecer la condición laboral del actor en la misma, puesto que, la entidad recurrente sostiene que, se trata de una entidad de carácter público sujeta al Estatuto del Funcionario Público y otras normas conexas, así como también afirma que el actor habría tenido la condición de servidor público y por otra parte consultor, de acuerdo a cada periodo, cuestiones que en consecuencia, deben ser dilucidadas a priori a efectos de establecer los derechos laborales o beneficios sociales que correspondan al actor.

ii. a) Naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (F.P.S.).

La entidad demandada nació a la vida jurídica, inicialmente como Fondo de Inversión Social (FIS) a través del DS N° 22407 de 11 de enero de 1990, que según lo dispuesto en su art. 71 y siguientes “De la creación del Fondo de Inversión Social”, fue creada como una entidad de derecho público, dependiente de la Presidencia de la República, con personalidad jurídica, autonomía administrativa, técnica y financiera, con los fines y atribuciones que refiere dicha norma, reconociendo para la misma, entre otros, los siguientes fines, funciones y atribuciones:

a) Recibir los fondos que serán provistos por el T.G.N., con cargo a los presupuestos respectivos; b) previa Autorización del Comité de Financiamiento Externo, captar recursos provenientes de contribuciones no reembolsables y préstamos de fuentes bilaterales, organismos internacionales y otros donantes internos y externos; y c) Administrar los recursos referidos, asignándolos al financiamiento de programas y proyectos que reúnan las condiciones exigidas por el Fondo en las áreas de salud, educación y otras de interés social y de acuerdo a las políticas diseñadas por los Ministerios del ramo, previa aprobación del Consejo Nacional de Política Social.

Conforme establece el art. 74 del mencionado DS, toda la organización, administración, atribuciones y funciones del F.I.S., se regían por un Reglamento, y estos aspectos fueron ratificados por el DS Nº 24855 de 22 de septiembre de 1997, cuando su art. 3.II, establece que el mencionado Fondo (F.I.S.), junto al Fondo Nacional de Medio Ambiente, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fondo de Desarrollo Campesino y el Fondo Nacional de Vivienda, son organismos con autonomía de gestión y están bajo la tuición de la Presidencia de la República.

Posteriormente, sobre la estructura y patrimonio del F.I.S. y adoptando el modelo de desconcentración operativa del Fondo de Desarrollo Campesino (F.D.C.), se creó el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (F.P.S.) como entidad de derecho público, mediante DS N° 25984 de 16 de noviembre de 2000, entidad consolidada por la Ley N° 2235 de 31 de julio de 2001 del Diálogo Nacional “Ley del Diálogo Nacional 2000”; es decir, que de acuerdo a lo dispuesto por esta normativa, el FPS fue creado después de haberse fusionado el F.D.C. y el ex F.I.S., en una entidad descentralizada, de fomento y sin fines de lucro, dependiente de la Presidencia de la República, con competencia de ámbito nacional, con operaciones desconcentradas, para lo cual se establecieron oficinas departamentales, con personalidad jurídica propia, autonomía de gestión administrativa, técnica y financiera, patrimonio propio y duración indefinida; rigiendo su funcionamiento por “Ley del Diálogo Nacional 2000”, la Ley de Administración y Control Gubernamental y los Decretos que reglamentan sus operaciones.

       Queda claro entonces que, la entidad demandada se constituye en una entidad pública descentralizada y los recursos económicos con los cuales dicha institución cuenta son, fundamentalmente los provenientes del Tesoro General de la Nación, los mismos que se encuentran aprobados como parte del Presupuesto General de la Nación, ahora Presupuesto General del Estado (PGE), los que están destinados a la ejecución de programas y proyectos presentados por los Gobiernos Municipales en los sectores de educación, salud, saneamiento básico, energía rural, desarrollo rural, recursos naturales y medio ambiente y otros destinados a la reducción de la pobreza, de modo que, el régimen laboral aplicable a dicha entidad no es al correspondiente a la Ley General del Trabajo (LGT), sino al Estatuto del Funcionario Público, además de la Ley N° 1178 de 9 de julio de 1990 de Administración y Control Gubernamental (Ley SAFCO).

       Y, conforme prevé el art. 3 de dicho Estatuto, es claro que el ámbito de aplicación del mismo abarca a todos los servidores públicos que prestan servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración, como es el caso en análisis, concordante con el art. 4 del mismo cuerpo normativo; por lo que, conforme a la previsión contenida en el art. 1 del DR-LGT, que señala: “No están sujetos a las disposiciones de la Ley General del Trabajo ni de este Reglamento, los trabajadores agrícolas, los funcionarios y empleados públicos…”, los servidores públicos que presentan servicios en la entidad demandada, no están sujetos a las previsiones contenidas en la LGT y el DR-LGT, pues así, sus derechos se encontrarían reconocidos en el EFP y normas conexas, ello siempre que se entienda que se tratan de servidores públicos y no consultores.

       En ese sentido, se tiene la previsión normativa contenida en el art. 2 del DS Nº 8125 de 30 de octubre de 1967, que señala: “Todo funcionario que reciba sus remuneraciones con fondos provenientes del Tesoro Nacional (Gobierno Central), cualquiera sea la institución en la que se presente servicios será considerado para fines de derechos de orden social como funcionario público y por lo tanto sujeto al régimen establecido por el Decreto Ley 7375 de fecha 5 de noviembre de 1965” (sic).

       De modo que, bajo ésta conclusión, ipso jure no corresponde el reconocimiento de los beneficios sociales de desahucio e indemnización, que erróneamente fueron otorgados por los de instancia, sin considerar que los mismos se encuentran regulados específicamente para  los trabajadores que se encuentran sujetos al ámbito de la LGT y su DR-LGT, régimen que como quedó anotado no es el aplicable en la entidad demandada, sino la del Estatuto del Funcionario Público; lo que no excluyen los derechos laborales de aguinaldo 2010 y vacaciones por las dos últimas gestiones, que fueron también concedidas por los de instancia, que podrían ingresar en la tutela en razón a su regulación expresa por el EFP como norma laboral aplicable a dicho sector.

ii. b) Condición laboral del actor en la entidad demandada (FPS).

       Resuelta así la naturaleza jurídica de la entidad demandada, corresponde ahora precisar cuál es la condición laboral del actor en la mencionada entidad, puesto que, la demandada argumenta en el actor la calidad de consultor y por otra parte de servidor público, condiciones distintas que corresponde precisar de acuerdo a cada periodo de tiempo, sin embargo, y dado que los derechos laborales concedidos involucran los dos últimos periodos, es decir 2009 y 2010, dado que no existió reclamo por parte de actor por la gestión 2008 en vacaciones, también demandado, nos avocamos únicamente a estos periodos señalados.

       Así, cabe indicar que, de la prueba referida como erróneamente valorada por la entidad recurrente, respecto a las boletas de pago que cursan de fs. 100 a 102, repetidas en fs. 326 a 328 de obrados, pago de haberes correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2010 a favor del actor, emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, se advierte que el actor fungió como funcionario público remunerado con fondos provenientes del TGN, ya que figuraba como empleado eventual de la institución demandada, no así como consultor, como sostiene la entidad recurrente, de modo que, la normativa a ser aplicada para el caso concreto, no es la prevista en el ámbito del DS N° 0181 de 28 de junio de 2009, sino la prevista para los servidores públicos, como es el caso de la Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999, del Estatuto del Funcionario Público.

Respecto a la certificación sobre consultoría que cursa a fs. 131, ésta resulta irrelevante en razón a que no comprende los periodos reclamados por el actor y concedidos por los jueces de instancia, por cuanto los periodos certificados corresponden desde el año 2000 hasta el 2005, cuando lo que interesa a este Tribunal es por el periodo 2009 y 2010; al contrario, relacionando las papeletas de pago emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas Pública, de fs. 100 a 102, con el certificado de haberes y aportes de Ley, de fs. 132 a 133, se advierte que en ambas literales se acredita que el actor fungía como servidor público, como personal eventual, y se le cancelaba sus servicios por 30 días trabajados, por lo que, se entiende que, el actor trabajaba sujeto a una jordana laboral ordinaria diaria, como cualquier otro funcionario público en la entidad demandada, no así la calidad de consultor como acusa la entidad recurrente; ésta hipótesis se encuentra además apoyada en la misma nota de 28 de diciembre de 2009, cursante a fs. 128, referida a “recordatorio de conclusión de contrato” emitida por la propia parte demandada, por la cual se advierte que, entre las actividades que tenía que cumplir el demandante antes de dejar el cargo, se encuentran la entrega de formularios de baja de activos fijos, para constatar las condiciones en las que dejaba los muebles, equipos que estuvieron a su cargo, como también realizar la Declaración Jurada ante la Contraloría General de la República de dejación de sus funciones y presentar una copia a recursos humanos del FPS, bajo responsabilidad administrativa en caso de incumplimiento, devolución de su tarjeta de asistencia a la Jefatura de Gestión de Recursos Humanos; prueba que, concuerda con la nota de 31 de mayo de 2010, cursante a fs. 127 de obrados, por la cual, la entidad demandada le solicitaba la dejación de funciones al demandante; actividades que como se advertirán, son propias de los servidores públicos, no así de los consultores.

En cuanto a los contratos suscritos por el actor con el FPS, que cursa de fs. 40 a 44 y fs. 73 a 75 de obrados, tampoco resultan relevantes, dado que el periodo de los mismos no es el correspondiente a los últimos años, sino periodos anteriores a ellos; opuestamente a lo señalado, se confirma que los últimos periodos, el actor fue contratado en calidad de servidor público eventual, como se puede demostrar de las literales cursantes de fs. 3 a 5, 1 a 2, 6 a 7, 8 a 9, 10 a 11, 12 a 13, 14 a 15, 16 a 17, de obrados, prestando servicios necesarios como “control de boletas de garantías”,  evidenciándose que tampoco existió interrupciones como señala el demandado, por lo menos desde el 1 de enero de 2007 hasta el 30 de mayo de 2010, fecha en la que prescindieron de sus servicios en el FPS.

En razón a lo anotado, se ratifica de manera cierta e indubitable que, durante los dos últimos periodos el actor tenía la calidad de funcionario público sujeto al Estatuto del Funcionario Público y no así de consultor como sostiene la entidad recurrente, de modo que, en correcta aplicación de la previsión dispuesta en los arts. 7.d), 49 y 50 del Estatuto del Funcionario Público, que regula las vacaciones, así como el art. 28 del DS Nº 25749 de 20 de abril de 2000, que reglamenta la Ley Nº 2027, sobre el pago del aguinaldo a los servidores públicos, se hace correcta la decisión de los jueces de fondo, al haberse reconocido el pago de dichos derechos laborales a favor del actor, en correcta aplicación del régimen laboral de los servidores públicos, valorando de forma conjunta todas las pruebas presentadas conforme a la facultad conferida por los arts.  3.j), 158, y 200 del CPT, correspondiendo así, casar el Auto de Vista recurrido, sólo en cuanto se refiere a los beneficios sociales erróneamente concedidos.

Por lo anteriormente fundamentado, y encontrando parcialmente evidentes las infracciones acusadas por la entidad recurrente, correspondiendo resolver el recurso de casación, en el marco de las disposiciones legales conferidas en los arts. 271.4) y 274.II del CPC, en aplicación de la norma permisiva contenida en el art. 252 del CPT.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Adm., Social y Adm. Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en los arts. 184.1 de la CPE y el art. 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial,  CASA EN PARTE el Auto de Vista N° 94/14 de 02 de septiembre, cursante de fs. 433 a 434 de obrados, sólo en cuanto se refiere al pago de indemnización y desahucio que fueron erróneamente concedidos por los jueces de instancia, dejando sin efecto los mismos, manteniendo en lo demás firme y subsistente el Auto de Vista recurrido.

Sin responsabilidad de multa por ser excusable.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Firmado: Dr.  Pastor Segundo Mamani Villca

                Dr. Antonio Guido  Campero Segovia

Ante mí: Dr. Pedro Gabriel Fernández Zuleta

                Secretario de la  Sala  Contenciosa y Contenciosa Adm,  Social Adm. Primera