SALA PLENA


SENTENCIA:                            386/2017.

FECHA:                                Sucre, 6 de junio de 2017.

EXPEDIENTE:                        329/2014.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad contra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

MAGISTRADO RELATOR:        Pastor S. Mamani Villca.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 727 a 730 de la Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad (LONABOL); en la que se impugna la Resolución Ministerial Jerárquica (RMJ) MEFP/VPT/URJMJ No. 015 de 30 de Enero de 2014, pronunciada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP); providencia de admisión de fs. 733; la contestación de fs. 738 a 741, los memoriales de réplica y dúplica de fs. 789 a 791, y de fs. 795 a 796, respectivamente, y, los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada.


I. CONTENIDO DE LA DEMANDA DE LONABOL.


I.1. Fundamentos de la demanda.


De hecho: Para ingresar a analizar los argumentos de su demanda, inició copiando partes de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 015 de 30 de Enero de 2014, estableciendo que el acto impugnado es opuesto a la norma establecida en la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11 otorgado por la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ) a LONABOL, porque la misma no dice que la autorización debe realizarse mediante una Resolución Administrativa o Resolución Expresa. Indica que la cláusula sexta de la Licencia de Operaciones, cita de forma expresa: “Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad con la debida antelación deberá solicitar autorización para la emisión de la cantidad de billetes y el eslogan o leyenda por cada sorteo según la modalidad aprobada en la presente resolución”, de cuya lectura manifiesta que no ordena que la autorización deba realizarse por Resolución expresa, afirmando que LONABOL asumió la obligación de solicitar y obtener la Resolución de Autorización, pero sin señalar fundamento legal, hecho contrario a la disposición sexta de la resolución ya citada.


También indica, que LONABOL encontró oposición a la normativa legal, porque el acto impugnado sólo cita aspectos legales no el texto íntegro de la norma impugnada, dejando de lado el espíritu de la Ley del Procedimiento Administrativo 2341 (LPA), que en su art. 41 entiende por solicitud toda petición que se formula por escrito y con claridad ante autoridad administrativa, mientras que el art. 42 dispone: “El órgano administrativo calificara y determinará el procedimiento que corresponda a la naturaleza de la cuestión planteada, si las partes incurrieran en error en su aplicación o designación”. Mientras que el art. 43 ordena: ”Si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos legales esenciales, la Administración Pública requerirá al interesado para que en un plazo no superior a cinco días subsane la deficiencia o acompañe los documentos necesarios…”. Acusa que la AJ nunca dio respuesta y tampoco orientó al administrado, afirmando que el acto que se impugna no tomó la verdadera dimensión del principio de informalismo de la LPA que dice: “La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que pueden ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ellos no interrumpirá el procedimiento administrativo”. Aseverando que ante la AJ la información se proporcionó en forma oportuna y en ningún momento hubo negligencia; este principio posibilita excusarse de observar exigencias formales no esenciales, la que debe interpretarse en favor del administrado, pues es la traducción de la regla jurídica in dubio pro actione, o sea la interpretación más favorable al ejercicio a la acción.


En el caso concreto LONABOL presentó oportunamente y de forma antelada el Plan Operativo del Sorteo mediante la nota CITE: LONABOL D.E. Nº 001/2012 con fecha de recepción en la AJ del 30 de diciembre de 2011, antes del sorteo correspondiente al sorteo 01/ 2012, denominado “Alasita 2012”.


De Derecho: Por todo lo señalado refiere que la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 015 de 30 de enero de 2014, es contraria al principio de informalismo establecido en la LPA, establecido en el art. 4 inc. l) e igualmente es contraria al principio de verdad material, indicado en el art. 4 inc. d) de la citada LPA, sin que el acto impugnado haya contemplado el art. 43 de la ya citada Ley, que refiere al espíritu de benignidad, o lo más favorable para el administrado.


I.2. Petitorio.


Concluye solicitando, se dicte sentencia declarando PROBADA la demanda y se deje sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 015 de 30 de enero de 2014.


II. DE LA CONTESTACIÓN A LA DEMANDA.


El MEyFP se apersonó al proceso y respondió negativamente a la demanda, con memorial presentado el 22 de septiembre de 2014, cursante de fs. 738 a 741, señalando lo siguiente:


II.1. Antecedentes de hecho; La Resolución impugnada que confirma al acto administrativo recurrido tiene como fundamento de que: Fue en función de la documentación acumulada en la tramitación del proceso sancionador, que LONABOL no solicito ni obtuvo autorización para la emisión de billetes y el eslogan del sorteo “Alasita 2012”, incumpliéndose el numeral sexto de la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones Nº 04-00001-11, limitándose a remitir un Plan Operativo de dicho sorteo para conocimiento de la AJ y fines consiguientes; del mismo modo a título de cumplimiento del principio de informalismo o de verdad material, la autoridad administrativa no puede asumir como una solicitud de autorización la nota que remitió el Plan Operativo del Sorteo señalado.


II.2. Observaciones de fondo al acto administrativo; refiere sobre el punto, que la  Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones mencionada en su numeral sexto, no señala que la autorización debe realizarse por Resolución Expresa, disponiendo explícitamente que: “Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad, con la debida antelación deberá solicitar autorización para la emisión de la cantidad de billetes y el eslogan o leyenda por cada sorteo según la modalidad aprobada en la presente Resolución”. Esta disposición de acuerdo al art. 55 de la LPA, es ejecutiva y de cumplimiento obligatorio para el administrado, dicha autorización en la forma siempre se concede por una Resolución; y no puede ser de otra forma en aplicación del art. 27 de la LPA. Lamentablemente LONABOL se olvidó o descuidó solicitar la respectiva autorización, en consecuencia no puede pretender que la nota por la que remite el Plan Operativo del sorteo para conocimiento y fines consiguientes, se tome como solicitud de autorización.


Sobre el principio de informalismo alegado en numeral VI - Fundamento de Derecho; indica que el principio de informalismo permite al administrado omitir la presentación de requisitos considerados no esenciales, con la condición de que pueda cumplir en momento posterior y antes de la resolución pertinente; empero LONABOL no omitió ningún requisito esencial, simplemente no presentó ninguna solicitud de autorización para la emisión de billetes, eslogan o leyenda del citado sorteo, por lo que mal podía la AJ tramitar una nota como solicitud, con el riesgo de conceder más allá de lo pedido.


II.1. Petitorio.


Concluye solicitando, se declare IMPROBADA la demanda contencioso-administrativa, manteniendo firme y subsistente la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 15 de 30 de enero de 2014, emitida por el MEyFP.

 

III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.


A efecto de resolver los fundamentos de la demanda, corresponde señalar que los antecedentes cumplidos en sede administrativa y los que cursan en el cuaderno del proceso, informan lo siguiente:


III.1 El 21 de diciembre de 2011, LONABOL aprobó la emisión del sorteo 01/2012 “ALASITA 2012”, con un Plan Operativo con fecha de ejecución del 27 de enero de 2012, ejecutándose el mismo con intervención de Notario de Fe Pública a horas 18:45. Posteriormente por actas de entrega de premio el 3 de marzo de 2012, en las ciudades de Santa Cruz, Trinidad, Sucre, Cochabamba, y La Paz, se entregó un total de cinco premios menores a diferentes personas.


III.2 El 1 de julio de 2013, la AJ inició proceso administrativo a LONABOL por la presunta infracción del inc. a) del art. 14, sancionada con multa establecida del inc. b), num. 4-I del art. 28, ambos de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar (Ley Nº 060), por no haber obtenido autorización previa para la emisión de billetes, eslogan y leyenda para el sorteo “Alasita 2012”. Luego del trámite pertinente el 13 de agosto de 2013, por Resolución Sancionatoria (RS) Nº 10-00344-13 de 13 de agosto, estableció la comisión de una infracción leve, respaldada en los artículos citados, con imposición de una sanción de 2000 UFV, decisión tomada por las siguientes razones: a) la cláusula segunda de la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones autoriza a LONABOL Juegos de Lotería, pero esta inscripción no autoriza cantidad de billetes a emitir, ni el eslogan o leyenda a utilizar en cada sorteo. b) El art. 19 del Decreto Supremo (DS) 0781 establece la posibilidad de solicitar licencia de autorización, ordenando en su cláusula sexta, que debe solicitar con antelación la autorización para emisión de billetes eslogan y leyenda de cada sorteo, y al no hacerlo contravino la ley 060. c) Al no presentar descargos técnicos correspondientes que, desvirtúen la infracción establecida se incumplió la normativa legal citada, en el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Nº 09-00227-13, por lo que se ratificó la sanción indicada.


III.3 Contra la Resolución citada LONABOL interpuso Recurso de Revocatoria, resuelto por la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria (RARR) N° 08-00209-13 de 11 de octubre, que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por LONABOL, dejando firme y subsistente en todas sus partes la Resolución Sancionatoria Nº 10-00344-13 de 13 de agosto. Ese hecho generó a que LONABOL interponga Recurso Jerárquico, con fundamentos muy similares a los planteados en el revocatorio, resuelto mediante la  Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 015 de 30 de enero de 2014; que resolvió confirmar en todas su partes la Resolución Administrativa N° 08-00209-13 de 11 de octubre, emitida por la AJ.


IV. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.


De los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia, en su Sala Plena, para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio de puro derecho, en el que el Tribunal analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos, en este caso, por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación, así como de la administración tributaria.


Consecuentemente, al existir denuncia de vulneración de normas legales tributarias, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la controversia se refiere a determinar:


1) Si la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones No. 04-00001-11 otorgada por la AJ a LONABOL es válida y si es evidente; que no es necesaria la Autorización mediante Resolución Administrativa expresa para la emisión de billetes, eslogan y leyenda, en cada sorteo.


2) Si se incumplieron los arts. 42 y 43 de la LPA, con referencia a la calificación del procedimiento y a la subsanación de defectos.


3) Si la Resolución Administrativa impugnada, aplicó o no, en su verdadera dimensión el principio de informalismo y verdad material establecido en la LPA art. 4, al haberse presentado oportunamente y de forma antelada el Plan Operativo de Sorteo en controversia.


V. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO


1.- Con referencia al primer punto de controversia, Si la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones No. 04-00001-11 otorgada por la AJ a LONABOL es válida y si es evidente; que no es necesaria la Autorización mediante Resolución Administrativa expresa para la emisión de billetes, eslogan y leyenda, en cada sorteo; la Ley 060 en su art. 26 num. c) y d), dispone: (Atribuciones). La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego tiene las siguientes atribuciones:…c) Otorgar licencias para el desarrollo de los juegos regulados por esta Ley por un periodo de hasta diez (10) años renovables, previa evaluación, d) Otorgar permisos para el desarrollo de las diferentes modalidades de juegos”, de tal forma que esta disposición legal hace la diferencia entre; licencia y permiso de juego, para este fin haciendo una interpretación gramatical de la palabra licencia, conforme al Diccionario de la Lengua Española, significa: “Resolución de la Administración por la que se autoriza una determinada actividad”; en el caso de la norma analizada se refiere a la primera acepción referida a la Resolución, por lo que cada permiso se entiende que debe ser concedido por un documento expreso para cada modalidad de juego ejecutado por un operador de juegos de azar y de sorteos.


Razonamiento que está basado en la Resolución Regulatoria (RR) No. 01-00003-11, que en su art. 37, dispone: “(DEL DESARROLLO Y EXPLOTACION DE JUEGOS) El desarrollo y explotación de los juegos de lotería, de azar y sorteos, sólo podrán ser efectuados por operadores autorizados, con los medios de juego, medios de acceso al juego y los juegos que pertenezcan a las categorías y módulos que cuenten con el Certificado de Cumplimiento, previa valoración y autorización realizada por la AJ, disposición que sustentó la Resolución Administrativa de Licencia de Operaciones de LONABOL, que plantea como suficiente justificativo, para no haber obtenido la Resolución que nunca se otorgó, pero al amparo de esa Resolución Regulatoria se concluye que: la disposición legal que ordena la obtención de autorización para la emisión de billetes, eslogan y leyenda de cada sorteo, es esta Resolución Regulatoria en su art. 37 que fue transcrita y responde de forma cabal y precisa a la problemática planteada, por lo que no bastaba solamente la Licencia de Operaciones para poder llevar adelante un sorteo.


2.- De otro lado la parte demandante impugnó la no aplicación de los arts. 42 y 43 de la LPA que disponen: “Artículo 42° (Calificación del Procedimiento).- El órgano administrativo calificará y determinará el procedimiento que corresponde a la naturaleza de la cuestión planteada, si las partes incurrieran en error en su aplicación o designación. Y Artículo 43° (Subsanación de Defectos).- Si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos legales esenciales, la Administración Pública requerirá al interesado para que en un plazo no superior a cinco (5) días subsane la deficiencia o acompañe los documentos necesarios, con indicación de que, si así no lo hiciera, se dictará resolución teniendo por desistida su solicitud”. Articulados que en interpretación sistémica de los mismos deben relacionarse con los arts. 40 y 41 de la LPA, que señalan sobre el inicio del procedimiento de oficio y a instancia de los interesados, estableciendo en el inc. d) del art. 41, que cuando es a solicitud de parte interesada, debe señalarse entre los requisitos: “Los hechos, motivos y solicitud en la que se concrete con toda claridad lo que se pretende”, empero siendo que se inició el procedimiento en versión de la demandante LONABOL, al no existir una respuesta de la autoridad administrativa, debió operar el silencio administrativo negativo estipulado en el art. 17.II de la LPA.


En la presente causa existe la nota de LONABOL con CITE: LONABOL D.E. 001/2012, con fecha de recepción del 9 de diciembre de 2012 del sorteo denominado “Alasita - 2012” (fs. 492 de obrados y fs. 80 del anexo 1), cuyo contenido es en referencia: “Remisión Plan Operativo Sorteo”, señalando expresamente: “Tengo a bien dirigirme a su autoridad, para hacer conocer el Plan Operativo del Sorteo Tradicional Emisión 01/12 denominado “ALASITA 2012”, para su conocimiento y fines consiguientes”, es decir que no solicitan permiso para el sorteo citado ordenado por el art. 26 num. 4 de la Ley 060 y el art. 37 de la Resolución Regulatoria (RR) No. 01-00003-11, y al no haberse emitido la Resolución pertinente no debió efectuarse el sorteo, además LONABOL no hizo seguimiento a la carta ya citada, a objeto de hacer valer sus derechos por medio de los recursos legales, ya que se operó el silencio administrativo negativo.


También es preciso hacer una revisión, de la fecha en que se presentó la carta que, es la prueba para asegurar que se pidió la emisión de la Resolución extrañada, empero en la Resolución del Recurso de Revocatoria Nº 08-00209-13 de 11 de octubre de 2013, se estableció como fecha de recepción de la nota CITE: LONABOL D.E. Nº 001/2012 el 30 de diciembre de 2011, cuando en realidad esta se entregó el 9 de diciembre de 2012, esto se comprueba por la copia de la citada nota, cursante en el anexo 1 del presente expediente a fs. 80 y a fs. 491, donde claramente se tiene que la fecha en la que se recibió el citado documento es el 9 de diciembre de 2012, además que la nota que suscitó todo este proceso, tiene fecha del 6 del citado mes y año, similar confusión se dio en la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ No. 015 de 30 de enero de 2014; cuando existe otra carta con la fecha de recepción distinta, lo que haría pensar que se presentó esta solicitud antes de la realización del sorteo, pero como la nota que está inserta en el anexo 1 (fs. 80) es parte de la documentación original de la AJ y también está la misma en la documentación presentada por la demandante LONABOL como prueba (fs. 492), se entiende que como descargo se presentó ante la AJ, una nota que no coincide con el documento que consta en registros de la mencionada AJ, pero por la que se establece que en realidad, esta fue presentada mucho después de que se efectuara el sorteo, por tal razón no están probados los fundamentos de la demanda.


En conclusión, no se hizo ningún seguimiento a esta nota a pesar de presentarse fuera de plazo, por esto la AJ tampoco otorgó 5 días, para subsanar deficiencias de una solicitud que nunca se dio y LONABOL no planteó los recursos de ley ante el silencio administrativo negativo, de modo que no existe la Resolución Administrativa de autorización para la emisión de billetes, eslogan o leyenda del sorteo Alasita-2012, incumpliendo el art. 26 num. 4 de la Ley Nº 060 y el art. 37 de la Resolución Regulatoria (RR) No. 01-00003-11, consecuentemente la Resolución Ministerial Impugnada resolvió correctamente el caso.


3.- Sobre los puntos segundo y tercero identificados como controversia, si se incumplieron los arts. 42 y 43 de la LPA, con referencia a la calificación del procedimiento y a la subsanación de defectos, y si la Resolución Administrativa impugnada, aplicó o no, en su verdadera dimensión el principio de informalismo y verdad material establecido en la LPA art. 4, al haberse presentado oportunamente y de forma antelada el Plan Operativo de Sorteo en controversia ; se concluyó que con la presentación de la nota para conocimiento del Plan Operativo del sorteo cuestionado; LONABOL no hizo el seguimiento respectivo, la AJ no otorgó 5 días para subsanar posibles deficiencias, o se aclare que se pretendía con la solicitud, y tampoco la institución demandante interpuso ningún recurso administrativo ante el silencio negativo, es decir, se demostró la propia negligencia del demandante, sobre la que no se puede alegar infracción de los principios de informalismo y verdad material del art. 4 de la LPA, porque la presentación del Plan Operativo del Sorteo sancionado en una fecha, cuando ya se ejecutó todo el acto observado, sin la antelación respectiva, no demostró que exista solicitud expresa que obligue a un pronunciamiento de la petición interpuesta, lo que demuestra que no existió vulneración de principios, como erradamente pretende el demandante.


V.3. Conclusiones.


Del análisis precedente, este Tribunal de Justicia concluye que el MEFP en su Resolución de Recurso Jerárquico ha interpretado correctamente la norma, conforme a los fundamentos expuestos, corresponde mantener firme y subsistente la Resolución impugnada.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil y por lo dispuesto por los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 727 a 730, consiguientemente, se mantiene firme y subsistente la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPT/URJMJ Nº 015 de 30 de enero de 2014, pronunciada por el MEyFP.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

PRESIDENTE

Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

DECANO

Fdo. Rómulo Calle Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena