SALA PLENA


SENTENCIA:                            640/2015.

FECHA:                                Sucre, 10 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        293/2011

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Empresa Unipersonal “VISION” contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

MAGISTRADA RELATORA:        Norka Natalia Mercado Guzmán.


Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Julio César Misael Roca Laguna en representación de la empresa unipersonal VISIÓN, impugnando la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 182 a 193,  subsanada a fs. 199, la respuesta de fs. 234 a 240, los antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada, y


CONSIDERANDO I: Que en su memorial de demanda, Julio César Misael Roca Laguna en su condición de Gerente Propietario de la empresa unipersonal VISIÓN, señala que la Superintendencia de Telecomunicaciones, hoy Autoridad de Telecomunicaciones y Transporte, convocó a una Licitación Pública para la concesión del servicio de difusión de Audio y Video en la ciudad de Tarija y licencia para el uso de la frecuencia correspondiente al Canal 33 UHF; en ese marco la empresa que representa se presentó a la Licitación Pública No. 2008/043, y en cumplimiento a lo establecido en el Pliego de Especificaciones se presentaron los requisitos legales y técnicos dentro del plazo previsto para el efecto.


Expresa que mediante Nota DRT/2008/0685/05019 de 24 de abril de 2008, el Presidente de la Comisión Calificadora de la Licitación Pública le comunicó que de acuerdo al numeral 8.4 del Pliego de Especificaciones existía documentación faltante y omisiones subsanables en la documentación legal y técnica. Sobre la documentación legal indicó: Presentar el registro de comercio por Fundempresa con el nombre completo del representante legal, (punto que fue subsanado debidamente); y presentar el certificado emitido por la Contraloría (documento que fue presentado desde el principio). Agregó que en vigencia del plazo concedido se subsanaron las observaciones efectuadas y se presentó la documentación faltante en la parte legal y técnica.


Refiere que el 25 de abril de 2008, en los salones de la ex SITTEL, la Comisión Calificadora emitió informe, indicando que los demás interesados no subsanaron las observaciones efectuadas, por lo que se encontraría habilitada la EMPRESA COMUNICADORES DEL SUR, y descalificó a la empresa que representa, señalando que no se presentó certificado de información y solvencia con el Fisco emitido por la Contraloría a nombre de la empresa solicitante, como se determinó en el pliego de especificaciones, y a su vez se informó que el certificado emitido por la Contraloría, presentado por la empresa VISIÓN en la propuesta inicial, hace referencia a una razón social diferente a la consignada en el certificado emitido por FUNDEMPRESA; afirmación que según el demandante constituye una aberración jurídica, pues la Comisión Calificadora designa la palabra VISIÓN como si fuera la razón social siendo que es el nombre comercial, tal cual se acredita de la Matrícula de Comercio.


Aclara que en el Certificado presentado en el marco de la Licitación Pública, figura la razón social de la empresa, la cual es: Julio César Misael Roca Laguna, el mismo  que fue obtenido legalmente por lo que no era necesario presentar nuevamente la Solvencia Fiscal, en razón a que el nombre o razón social de la empresa es el nombre completo antes mencionado, el cual figura en el Certificado observado, es así que en el Certificado de Información sobre Solvencia con el Fisco emitido por la Contraloría Departamental de Tarija figura su nombre completo, que constituye la denominación o razón social de la empresa unipersonal, además indica el nombre comercial de la empresa (Visión), dato que no invalida ni menos inhabilita su participación en la Licitación, por lo que la Comisión cometió un gravísimo error en su actuar, pues está claro que cuando se constituye una empresa unipersonal, ésta es representada por el titular, es decir la persona natural, cuya razón social es el nombre completo y como titular tiene toda la facultad de colocar o designar con el nombre comercial que vea por conveniente, en el caso concreto se consignó como nombre comercial Visión.


Aduce que de forma irregular, la ex SITTEL dictó la Resolución Administrativa Regulatoria RAR No. 2008/1045 de 29 de abril de 2008, que dispuso adjudicar la Licitación Pública No. 2008/043 a la empresa COMUNICADORES DEL SUR que presentó una propuesta económica que alcanza a la suma de Bs. 145.000.-, resolución totalmente viciada de nulidad debido a que se inhabilitó injustamente a la empresa Visión; además en la Nota DRT/2008/0685/5019 en ningún punto se  observó específicamente que la Solvencia presenta datos diferentes a los que figuran en Fundempresa, a fin de que su persona pudiera subsanar la observación si lo veía necesario junto a las otras observaciones. Indica que cumplió con todos los requisitos estipulados en el Pliego de Especificaciones, y que por los agravios sufridos interpuso recurso de revocatoria, emitiéndose la RAR 2008/1481 de 24 de junio de 2008, que resolvió rechazar el recurso planteado, por lo que interpuso recurso jerárquico, el mismo que fue resuelto mediante Resolución Administrativa No. 2036 de 17 de febrero de 2009, emitida por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial-SIRESE, que en su parte resolutiva revocó la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/1481 de 24 de junio de 2008, y en su mérito, la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/1045 de 29 de abril de 2008, dictadas por el Superintendente de Telecomunicaciones, disponiendo que la Superintendencia de Telecomunicaciones dicte un nuevo acto administrativo, bajo los criterios de legitimidad establecidos en la Resolución emitida. 


Expresa que notificada la ex SITTEL, dictó la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2009/0713 de 15 de abril de 2009, disponiendo en su parte resolutiva Anular obrados dentro del procedimiento de Licitación Pública No. 2008/043, hasta la apertura del sobre “B” inclusive, y a su vez dispone que dentro de los 10 días de la publicación de dicho acto administrativo en un periódico de circulación nacional, se fije nueva fecha de apertura del sobre “B” correspondiente a la citada licitación. Ante la solicitud de enmienda presentada por la empresa Visión, se emitió la RAR No. 0182/2009 de 28 de diciembre de 2009, declarando procedente la solicitud de enmienda, disponiendo en consecuencia que dentro de los 10 días de publicado el acto administrativo y previa emisión del Informe de Evaluación de Propuesta Sobre “A”, se fije nueva fecha de apertura del sobre “B” presentado por la empresa unipersonal Visión, correspondiente a la citada licitación; es decir, que la ATT en cumplimiento a la resolución emitida por la SIRESE estableció la apertura del sobre B (oferta económica), presentada por la empresa VISIÓN, previo informe de Evaluación de Propuesta, lo cual, considera irregular en atención a que esta evaluación debió informar sobre la legalidad del Certificado de Solvencia Fiscal y no sobre datos técnicos, ya que sólo esa observación existía y no otra.


Manifiesta que la empresa COMUNICADORES DEL SUR interpuso recurso de revocatoria contra la RAR 2009/0713 de 15 de abril de 2009, alegando no haber tenido conocimiento de la Resolución Administrativa No. 2036 de 17 de febrero de 2009, emitida por la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial-SIRESE, que en su parte resolutiva dispuso Revocar la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/1481 de 24 de junio de 2008 y en su mérito la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/1045 de 29 de abril de 2008. Ante dicho recurso, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Trasportes dictó la RAR TL 0183/2009 de 28 de diciembre, desestimando el recurso de revocatoria, no conformes con dicho fallo  la empresa Comunicadores del Sur interpuso recurso jerárquico que fue rechazado por Resolución Ministerial No. 145 de 27 de mayo de 2010, emitida por el Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda, interponiendo dicha empresa aclaración y complementación, solicitud que fue rechazada mediante Resolución Ministerial No. 159 de 10 de junio de 2010.


Señala que como consecuencia de las actuaciones del Ministerio del ramo, presentó memorial solicitando la apertura del sobre B dentro de la Licitación Pública No. 2008/043, procediéndose al acto de apertura en fecha 15 de octubre de 2010. Asimismo, denuncia que la fecha y hora de dicha audiencia nunca se publicó en medio de prensa, aclarando que sólo se publicó la RAR correspondiente, lo que convierte este acto en nulo; además señala haber expresado su voluntad de impugnar la licitación pública porque se violó nuevamente la ley y su procedimiento, habiéndose actuado en forma ultrapetita, por cuanto se ingresó a considerar otros puntos que no correspondían, ya que la Resolución Administrativa No. 2036 dictada por el SIRESE dispuso emitir nuevo acto administrativo bajo los criterios de legitimidad y en ninguna parte ordenó una nueva calificación de la documentación técnica, en consecuencia lo único que debió hacer la Comisión era ratificar la validez del Certificado de Solvencia Fiscal presentado e indicar que se cumplieron con las formalidades legales, y determinar la apertura del Sobre B (oferta económica) propuesto por la empresa que representa. Señala que el Informe de la Comisión Calificadora No. 136/2010 de 15 de octubre de 2010, si bien indicó que el certificado de información sobre Solvencia con el Fisco corresponde a la misma persona natural y razón social de la empresa unipersonal, registrada en Fundempresa con el nombre comercial “Visión”, y que no admite duda sobre su legalidad, sin embargo de manera extraña se pronunció sobre Documentación Técnica y sobre la presentación de curvas F (50:10) para el área de servicio que se anticipa a cubrir, actuando ultrapetita por cuanto la Resolución del SIRESE, determinó emitir nuevo acto administrativo y en ninguna parte dispuso que se deba evaluar y calificar nuevamente la documentación técnica, pues la causa de inhabilitación de la Licitación Pública solo fue por la supuesta falta de presentación de la Solvencia Fiscal y no otra, por consiguiente no se puede entender la ligereza con la que actuó la Comisión Calificadora el 15 de octubre de 2010.


Fundamenta su demanda señalando que habiendo sido notificado con la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010 de 29 de octubre de 2010, mediante la cual, se adjudica nuevamente la Licitación Pública No. 2008/043 del Canal 33 UHF de la ciudad de Tarija a favor de la empresa unipersonal Comunicadores del Sur, interpuso recurso de revocatoria, el cual fue admitido mediante auto de 18 de noviembre de 2010, es decir, que el recurso fue admitido legalmente, sin embargo y de forma subjetiva días después mediante RAR 0987/2010 de 1 de diciembre de 2010, se desestima el recurso por una supuesta presentación extemporánea, aclara que se trata de un recurso de revocatoria y no de impugnación que conforme a ley es interpuesto cuando una empresa es notificada con una resolución administrativa.  Esta Resolución Administrativa Regulatoria, señala: “Que tratándose de un proceso de licitación, su procedimiento se encuentra descrito en el pliego de especificaciones; dentro del proceso de licitación No. 2008/043 que nos ocupa, el Pliego de Especificaciones fue aprobado mediante Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/0750 de 01 de abril de 2008, emitida por la ex Superintendencia de Telecomunicaciones, que en el numeral 9.5 (Impugnaciones) expresamente dispone lo siguiente: La impugnación es el recurso legal que interpone uno de los proponentes para establecer la legitimidad de la adjudicación, alegando la existencia de irregularidades en la calificación o en la justificación que hubiere dado lugar a una adjudicación. Podrán impugnar los proponentes que hubieran hecho llegar propuestas dentro del plazo previsto, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a su notificación oficial. La impugnación deberá estar acompañada de una boleta de garantía bancaria, exigible y ejecutable a su sola presentación, por el monto equivalente al diez (10) por ciento de la mayor propuesta adjudicada, con validez de cuarenta y cinco (45) días calendario desde la fecha de su presentación. La impugnación será tratada y resuelta como recurso Administrativo, de acuerdo a la norma sectorial vigente…”. Al respecto, argumenta que la ATT no puede aferrarse al punto 9.5 del Pliego cuando la Ley de Procedimiento Administrativo tiene una jerarquía mayor y contiene disposiciones claras sobre el plazo de presentación del recurso, no obstante señalan que se debió presentar el recurso de revocatoria dentro de los 5 días calendario conforme dispone el Pliego de Especificaciones en su numeral 9.5, indicando que la notificación con la RAR 0902/2010 se practicó el 3 de noviembre de 2010 y según Pliego de Especificaciones vencía el 8 de noviembre de 2010, habiendo sido presentado el recurso el 17 de noviembre de 2010.


A continuación el demandante, expuso la jerarquía de las normas legales conocida como la Pirámide de Kelsen, para concluir señalando que la norma fundamental de un Estado es la Constitución Política del Estado y por debajo de ella se encuentran las leyes, decretos, reglamentos, etc., entonces no es posible que un Pliego de Especificaciones que es una norma de rango inferior pueda estar por encima de una Ley, al respecto transcribe el art. 410 de la Constitución Política del Estado, asimismo hace hincapié que se le notificó con una Resolución Administrativa Regulatoria y no con el Pliego de Especificaciones, Resolución que conforme a procedimiento abre el término legal para interponer el curso de revocatoria en el plazo previsto por ley.


En cuanto al plazo de la distancia, sostiene que en el trámite administrativo de la Licitación Pública No. 2008/043, se aplica el art. 21 de la Ley 2341 que en su parágrafo III establece que las personas que tengan domicilio distinto del Municipio de la sede de la entidad pública, se concede un plazo adicional de 5 días hábiles administrativos, en este caso se tiene que la sede de la ATT es la ciudad de La Paz y el domicilio de la empresa Visión es la ciudad de Tarija, en ese contexto, también el recurso de revocatoria fue presentado dentro de plazo legal. Asimismo, argumenta que el art. 64 de la citada Ley, dispone que el recurso de revocatoria se interpone ante la misma autoridad que dictó la Resolución Administrativa impugnada, por lo que la Autoridad recurrida no puede alegar que si bien existe oficina regional en la ciudad de Tarija debería haberlo presentado ante esa autoridad regional, pues si hubiera sucedido eso, también le hubiesen observado, indicando que la oficina del Director Ejecutivo es la ciudad de La Paz. Entonces, en cumplimiento de la Ley 2341 presentó el recurso de revocatoria ante la misma autoridad que pronunció el acto administrativo (Director Ejecutivo de la ATT), en la sede administrativa de la entidad pública (La Paz), por consiguiente cumplió con lo que manda la ley al presentar el recurso dentro los días hábiles que dispone la LPA. Por otra parte, agrega que el DS No. 27172 (Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial-SIRESE) en su art. 86 señala que los recurrentes presentarán sus recursos por escrito ante el Superintendente Sectorial que emitió la resolución impugnada, dentro del plazo y con las formalidades establecidas en los arts. 56 y 58 de la LPA y art. 118 de su Reglamento, en ese marco cumplió con las citadas disposiciones legales que establecen en forma clara que el plazo es de 10 días para interponer el recurso de revocatoria, además que el punto 9.5 del Pliego de Especificaciones se refiere a la impugnación y otra cosa es el recurso de revocatoria. Aduce también que la RAR 0987/2010, al desestimar el recurso aplicó el art. 121 inciso a) del DS 27113 que dispone que la Resolución de Revocatoria podrá ser desestimada, aceptada, rechazada o confirmada, entonces al desestimarlo aplicó el Reglamento de La Ley 2341 y no el Pliego de Especificaciones.


Refiere que por los motivos expuestos, planteó Recurso Jerárquico, que fue resuelto con Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante la cual determinó Rechazar el recurso planteado por la empresa unipersonal VISIÓN, en consecuencia confirmó la Resolución Administrativa TL No. 0987/2010 de 1 de diciembre de 2010, con el argumento que la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010 de 29 de octubre de 2010, fue notificada a VISIÓN el 3 de noviembre de ese año, conforme al numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones, la impugnación debió ser interpuesta dentro de los 5 días calendario siguientes a su notificación, es decir, el día 8 de ese mes y año, no obstante fue presentada el 17 de dicho mes, es decir, fuera de plazo. Al respecto señala que no se tomó en cuenta que tenía el plazo de 10 días hábiles para interponer el recurso, por consiguiente fue presentado dentro del plazo previsto por ley, y recalca que un Pliego de Especificaciones no puede estar por encima de una Ley, en este caso de la Ley de Procedimiento Administrativo que regula los plazos para interponer los recursos administrativos.


Por lo expuesto solicita la revocatoria de la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, dictada por el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.


CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda y citada la autoridad demandada, se apersonó Adriana María del Callejo Quinteros, en representación del Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y respondió negativamente la acción presentada, pidiendo se la declare improbada.


Señala que el Pliego de Especificaciones para la Licitación Pública No. 2008/043, fue aprobado a través de la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/0750 de 1 de abril de 2008, emitida por la ex Superintendencia de Telecomunicaciones, en sujeción a las disposiciones normativas vigentes, estando sujeto a las observaciones y recursos que pudieran plantear en su momento los interesados, entre ellos VISIÓN, y una vez ejecutoriado pasó a integrar el bloque de legalidad sin que pueda ser tachado de contrario a ninguna determinación normativa; Pliego que estableció un procedimiento de impugnación que no fue observado por la empresa Visión sino hasta el momento en que fue notificada con la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0987/2010 a través de la cual el Director Ejecutivo de la ex Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transportes determinó desestimar el recurso de impugnación interpuesto contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010, incluso en sujeción al Pliego, Visión presentó boleta de garantía bancaria para avalar la impugnación contra la citada RAR TL No. 0902/2010.


En relación a la observación del demandante que la fecha de apertura del sobre “B” no fue publicada en ningún medio de prensa; señala que si bien el art. 11 del Reglamento a la Ley de Telecomunicaciones aprobada mediante DS No. 24132 determina que corresponde la publicación del extracto de la concesión del servicio a licitarse así como la resolución que determine modificaciones en las condiciones o alcance de la licitación, no existe ninguna disposición normativa que respalde la observación del demandante en relación a que debió publicarse en un medio de prensa la fecha de apertura de propuestas; no obstante mediante Notas ATT 07682/2010 y 07683/2010 de 4 de octubre, se informó a los proponentes Comunicadores del Sur y Visión, que se fijó el día viernes 15 de octubre de 2010, a horas 17:30, para la prosecución del trámite de la Licitación Pública No. 2008/043, siendo evidente que el demandante tomó conocimiento de la fecha de apertura de propuestas, habiendo manifestado expresamente en la demanda que se encontró presente en dicho acto, por lo que no puede alegar que no tuvo conocimiento del acto de apertura de propuestas.

   

Alega que no es evidente que se le hubiese impedido al demandante la posibilidad de defenderse, pues VISIÓN activó los mecanismos de impugnación normativamente establecidos. Aclara además que la admisión del recurso no implica ninguna valoración sobre la forma ni el fondo del mismo, aspectos que deben ser considerados en los plazos legalmente establecidos y a través de la respectiva resolución administrativa que los resuelva, considerando además que normativamente no está prevista la posibilidad de “rechazar” el recurso sin que éste haya sido previamente tramitado, correspondiendo que éste sea desestimado, entre otros supuestos, cuando se presente fuera de plazo.


Aclara que acorde al numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones aprobado mediante Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/0750, la impugnación es el recurso legal que interpone uno de los proponentes para establecer la legitimidad de la adjudicación, alegando la existencia de irregularidades en la calificación o en la justificación que hubiere dado lugar a una adjudicación, pudiendo impugnar los proponentes que hubieren hecho llegar propuestas dentro del plazo previsto, es decir, dentro de los 5 días calendario siguientes a su notificación oficial. En tal sentido, teniendo en cuenta que los interesados, admitieron el contenido del Pliego y Resolución, como demuestra el hecho de que no interpusieron ningún recurso en su contra, por lo que ante la notificación con la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010, jurídicamente correspondía la presentación de la respectiva impugnación de conformidad a lo establecido en el referido Pliego.


Respecto a la observación que el Pliego de Especificaciones se aplicó con preferencia a la Ley en contravención al principio de jerarquía normativa constitucionalmente establecido, expresa que la Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/0750 por la que se aprobó el Pliego de Especificaciones para la Licitación Pública No. 2008/043, precisamente deviene del ordenamiento jurídico vigente y, considerando su plena vigencia y validez, forma parte del bloque de legalidad, especialmente si se considera que dicho acto nunca fue impugnado, y al no hacerlo, decidieron someterse a las determinaciones contenidas en éste, incluidas las relativas al procedimiento de impugnación en éste establecido.


Anota también, que la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010, fue notificada al recurrente el 3 de noviembre de 2010, en su domicilio expresamente señalado, momento a partir del cual comenzó a correr el plazo para interponer la impugnación, el cual vencía el 8 de ese mes y año, en virtud a que el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones determina que la impugnación debe presentarse dentro de los 5 días calendario siguientes a la notificación oficial con el acto observado, de manera que incluso añadiendo los 5 días hábiles como término por la distancia, el plazo se ampliaría hasta el 15 de noviembre, no obstante el recurso fue presentado el 17 de ese mes, fuera del plazo establecido.


Sostiene que de conformidad al art. 13 del Reglamento a la Ley de Telecomunicaciones se elaboró el respectivo Pliego de Especificaciones, que determina que las impugnaciones por irregularidades en la calificación o en la justificación que hubiere dado lugar a una adjudicación se presentarán en el plazo de 5 días, por lo que no procedía la interposición de ningún recurso en el plazo establecido en el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE. Reitera además que el recurso de impugnación por haber sido establecido a través de resolución administrativa en el marco de la normativa vigente y aceptado por los interesados, entre ellos VISIÓN, pasó a formar parte integrante del bloque de legalidad y no puede dejar de ser reconocido por los proponentes, correspondiendo que ante la supuesta existencia de irregularidades en la calificación o en la justificación que hubiere dado lugar a una adjudicación se presente la respectiva impugnación.


Expresa que el recurso interpuesto por el demandante no fue desestimado conforme al inciso a) del art. 121 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo aprobado mediante DS No. 27113, sino en cumplimiento a las disposiciones del parágrafo II del art. 89 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, aprobado por DS No. 27172 y del numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones que establece que la impugnación será tratada y resuelta como recurso administrativo, de acuerdo a la norma sectorial vigente.


Manifiesta que la primera inhabilitación de Visión, dio lugar que a través de la vía recursiva la Administración disponga nueva fecha para la apertura de propuestas, siendo que en la siguiente oportunidad la observación a datos técnicos dio lugar a que el demandante presente la impugnación pertinente, no obstante éste no la interpuso dentro el plazo jurídicamente  aplicable, sin que la aseveración de Visión respecto a este aspecto permita evidenciar afectación a sus derechos subjetivos o intereses legítimos que justifique la presentación de la demanda contencioso administrativa, porque en ambos casos el demandante tuvo la oportunidad de activar los mecanismos recursivos que la Ley permite.


Por lo expuesto, concluye solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa.


En atención a no haberse absuelto la réplica en el plazo previsto por ley se tuvo por renunciado el derecho a formularla, decretándose autos para sentencia mediante providencia de fs. 261.


CONSIDERANDO III: Que el acto administrativo impugnado en el presente proceso se encuentra contenido en la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda que rechazó el recurso jerárquico planteado por Julio César Misael Roca Laguna en representación de la empresa unipersonal Visión, contra de la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0987/2010 de 1 de diciembre de 2010, la cual, desestimó el recurso de revocatoria deducido por la empresa Visión contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010 de 29 de octubre de 2010, al considerar que fue presentado fuera del plazo previsto en el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones aprobado mediante Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/0750 de 1 de abril de 2008, emitida por la ex Superintendencia de Telecomunicaciones dentro del proceso de Licitación Pública No. 2008/043, sin embargo, la empresa demandante afirma haber presentado su impugnación dentro de plazo, por lo que el objeto de la controversia centra su atención en determinar si ha sido correcta la decisión de la autoridad administrativa quien desestimó por extemporáneo el recurso interpuesto por VISION en contra de la RAR TL No. 0902/2010.


En ese contexto, de los antecedentes administrativos se infiere que en virtud a las impugnaciones presentadas por la empresa Visión en el procedimiento de Licitación Pública No. 2008/043, se anuló obrados hasta la apertura del sobre “B” inclusive, presentado por la empresa unipersonal Visión, y luego de tramitados los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos por la empresa unipersonal Comunicadores del Sur, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transporte en cumplimiento a las Resoluciones emitidas retomó la tramitación de la indicada Licitación Pública, emitiendo la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010 de 29 de octubre de 2010, mediante la cual nuevamente adjudicó la Licitación Pública No. 2008/043 correspondiente a la otorgación de Concesión y Licencia para operar una Red Pública de Telecomunicaciones y Prestación del Servicio de Difusión de Audio y Video en las frecuencias del Canal 33 UHF de la ciudad de Tarija en favor de la empresa unipersonal Comunicadores del Sur, que presentó una propuesta económica  de Bs. 145.000.- (fs. 36 a 39 del Anexo 4).


Contra dicha Resolución Julio César Misael Roca Laguna en su condición de Gerente Propietario de la empresa Unipersonal Visión interpuso recurso de revocatoria, con los fundamentos expuestos en el memorial presentado el 17 de noviembre de 2010 (fs. 21 a 32 Anexo 4)  el cual fue admitido por auto de 18 de noviembre de 2010 (fs. 20 del anexo 4) y resuelto por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transportes con la RAR 0987/2010 de 1 de diciembre de 2010, mediante la cual, desestimó el recurso de impugnación interpuesto por Visión, al haber sido presentado extemporáneamente (fs. 14 a 17 anexo 4).


La citada Resolución fue impugnada a través de recurso jerárquico (fs. 1 a 8 Anexo 4), y luego de tramitado, el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda emitió la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, mediante la cual RECHAZÓ el recurso jerárquico planteado por la empresa Unipersonal Visión en contra de la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0987/2010 de 1 de diciembre de 2010, a través de la cual la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transportes determinó desestimar el “recurso de impugnación” interpuesto contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010 de 29 de octubre de 2010, en consecuencia confirma la RAR TL No. 0987/2010 (fs. 112  a 120 del expediente).


Con carácter previo, corresponde señalar que los argumentos del demandante referidos a que la Comisión Calificadora en forma injustificada cuestionó ciertos aspectos técnicos de la propuesta, impidiendo que la empresa Visión pueda defenderse, así como la observación respecto a que la fecha de realización del acto de apertura del sobre “B” de la Licitación Pública 2008/043 de 15 de octubre de 2010, no fue publicada en ningún medio de prensa y por consiguiente se encontraría viciada de nulidad, son aspectos que no guardan relación con el objeto de la controversia, objeto que no es otro que el rechazo del recurso interpuesto por la empresa unipersonal Visión contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0987/2010 de 1 de diciembre de 2010, con el fundamento que fue presentado extemporáneamente, decisión que a su vez fue confirmada por Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; motivo por el cual no corresponde pronunciamiento alguno sobre cuestionamientos referidos a la adjudicación, en razón a que la Resolución impugnada no ingresó al fondo de la cuestión planteada.


Establecidos en síntesis los antecedentes,  a fin de resolver la causa se tiene que el Pliego de Especificaciones para la Licitación Pública No. 2008/043, cursante a fs. 356 a 363 del Anexo 2) fue aprobado mediante Resolución Administrativa Regulatoria No. 2008/0750 que corre a fs. 350 a 351 Anexo 2 de obrados, en cuyo numeral 9.5, se establece que, “La impugnación es el recurso legal que interpone uno de los proponentes para establecer la legitimidad de la adjudicación, alegando la existencia de irregularidades en la calificación o en la justificación que hubiere dado lugar a una adjudicación. Podrán impugnar los proponentes que hubieran hecho llegar propuestas dentro del plazo previsto, dentro de los 5 días calendario siguientes a su notificación oficial. La impugnación deberá estar acompañada de una boleta de garantía bancaria, exigible y ejecutable a su sola presentación, por el monto equivalente a 10% de la mayor propuesta adjudicada, con validez de 45 días calendario desde la fecha de su presentación: La impugnación será tratada y resuelta como recurso administrativo, de acuerdo a la norma sectorial vigente”. Asimismo, es pertinente puntualizar que dicho Pliego de Especificaciones se elaboró en el marco del Reglamento a la Ley de Telecomunicaciones aprobado mediante DS No. 24132 de 27 de septiembre de 1995.


En la especie, de la lectura del citado numeral 9.5, se concluye que el Pliego de Especificaciones estableció expresamente un procedimiento de impugnación, determinando plazos y requisitos para su presentación, sin que exista en el expediente administrativo constancia alguna que dicho Pliego y la Resolución que lo aprobó, hubiesen sido objetados por los proponentes, al contrario, consintieron en su contenido sometiéndose a sus disposiciones en igualdad de condiciones, evidenciándose en consecuencia, que el demandante no impugnó la legalidad del Pliego de Especificaciones y de la Resolución aprobatoria, por lo que consintió sujetar su actuar al procedimiento contenido en dicho Pliego.


Ahora bien, en el presente caso se tiene que la empresa demandante fue notificada el 3 de noviembre de 2010 con la Resolución Administrativa Regulatoria TL No. 0902/2010 de 29 de octubre, habiendo presentado su recurso o impugnación el 17 de noviembre del mismo año, por consiguiente fuera del plazo de cinco días previsto en el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones para la Licitación Pública No. 2008/043 aprobado por Resolución No. 2008/0750.


En cuanto al plazo adicional por la distancia previsto en el art. 64 de la Ley 2341 y tomando en cuenta que el demandante presentó su recurso en la ciudad de La Paz, es decir, ante la misma autoridad que pronunció el acto administrativo, no obstante existir oficina regional en la ciudad de Tarija, este Tribunal considera que correspondería aplicar el plazo de la distancia en consideración al principio de favorabilidad, entonces, si la empresa unipersonal Visión fue notificada con la Resolución 0902/2010 el miércoles 3 de noviembre de 2010, el plazo de cinco días calendario previsto en el Pliego de Especificaciones vencía el lunes 8 del mismo mes y año, y adicionándole el plazo de la distancia de 5 días hábiles previsto en el art. 64 de la Ley 2341, el mismo empezó a correr el martes nueve de noviembre y vencía el lunes 15 de ese mes y año, por consiguiente el recurso fue planteado extemporáneamente, al haber sido presentado el miércoles 17 de noviembre de 2010. 


Con relación al argumento del demandante que el recurso de revocatoria debía ser interpuesto en el plazo de 10 días establecido por el art. 86 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE aprobado mediante DS No. 27172, y que al no haberse aplicado dicha disposición legal se hubiese infringido el principio de jerarquía normativa, cabe señalar que dicho argumento no corresponde en razón a que en el caso de autos debe aplicarse la normativa del sector, es decir, la entonces vigente Ley de Telecomunicaciones 1632 de 5 de julio de 1995, su Reglamento y disposiciones internas, por ser normativa especial. Al respecto, resulta necesario resaltar que la Ley 2341, constituye la norma general que rige el procedimiento administrativo, existiendo diferentes procesos regidos de acuerdo a sus reglamentos normativos del sector, ahora bien, el proceso de Licitación Pública regido por el “Procedimiento Interno para la Otorgación de Concesiones y Licencias para Redes Públicas a Solicitud de Parte Interesada” aprobado por RA No. 017/97 de 19 de febrero de 1997, en su art. 29 indica: “….Las impugnaciones serán interpuestas ante la Superintendencia de Telecomunicaciones dentro de cinco (5 días) calendario de la fecha de notificación de la Resolución Administrativa de Adjudicación), por lo que tratándose de un proceso de licitación su procedimiento se encuentra descrito dentro del Pliego de Especificaciones, en consecuencia no procedía la interposición de ningún recurso en el marco del RLPA para el SIRESE aprobado mediante DS No. 27172, por lo que se concluye que tampoco se ha infringido el principio de jerarquía normativa, en razón a que la RAR que aprobó el Pliego de Especificaciones devino del ordenamiento jurídico vigente. Asimismo, resulta evidente el hecho que el demandante se sometió a lo dispuesto en el procedimiento establecido en el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones de la Licitación Pública No. 2008/043, aprobado mediante RAR No. 2008/0750, por cuanto al interponer el recurso de revocatoria cumplió con el requisito de adjuntar la Boleta de Garantía Bancaria (fs. 33 del Anexo 4), por el monto equivalente al 10% de la suma propuesta por la empresa adjudicada, garantía que no se encuentra prevista en el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE, de lo que se colige que el demandante enmarcó su actuar a lo establecido en el Pliego de Especificaciones, sin embargo su recurso fue planteado fuera del plazo previsto en dicho procedimiento.


Por otra parte, de la lectura de la Resolución Administrativa  Regulatoria TL No. 0987/2010 se constata que la autoridad administrativa no aplicó el inciso a) del art. 121 del RLPA aprobado mediante DS 27113, sino el parágrafo II del art. 89 del RLPA para el SIRESE y el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones que estipuló que la impugnación será tramita y resuelta como recurso administrativo, de acuerdo a la norma sectorial vigente.


Con respecto al argumento que el recurso de revocatoria presentado, al haber sido admitido no podía ser desestimado, corresponde precisar que la admisión de un recurso no significa que la autoridad administrativa al momento de resolverlo se encuentre impedida de revisar de manera exhaustiva si el demandante cumplió o no con los requisitos y plazos para su interposición, más aún si el art. 89 del RLPA para el SIRESE aprobado mediante DS No. 27172 prevé que el recurso de revocatoria será resuelto por la autoridad correspondiente ya sea desestimándolo, aceptándolo o rechazándolo, es decir, podrá ser desestimado por extemporáneo, por consiguiente la simple admisión no supone que éste hubiese cumplido con las formalidades legales, pues es deber de la autoridad administrativa advertir si el recurso ha salvado los requisitos formales en cuento a su presentación, pudiendo en consecuencia proceder a su desestimación por haber sido presentado fuera de plazo, como ocurrió en el caso de autos.


Lo expresado por el demandante en sentido que el “recurso de impugnación” establecido en el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones es distinto al recurso de revocatoria; se tiene que la empresa Visión al plantear recurso de revocatoria, lo que hizo fue impugnar una resolución, pues toda impugnación es un recurso legal, es decir, una refutación, una petición de anulación o revocatoria de una resolución oficial,  por lo que el nombre o denominativo que se le haya otorgado al mismo en el pliego de especificaciones no es relevante, sino lo importante es que el proponente cuente con los mecanismos recursivos o de impugnación ante la existencia de irregularidades en el proceso de licitación, procedimiento que encontraba expresamente previsto en el Pliego de Especificaciones.


Resulta necesario puntualizar que uno de los principios rectores de la actividad administrativa es el sometimiento pleno a la ley, por el cual la Administración Pública rige sus actos, en ese marco normativo el ente regulador y la instancia Ministerial sustanciaron el recurso o impugnación presentada por VISION en sujeción al ordenamiento jurídico administrativo del sector, en el caso de autos aplicaron correctamente el procedimiento previamente establecido en el Pliego de Especificaciones.


Por lo expuesto, se concluye que el recurso de revocatoria o recurso de impugnación formulado por la empresa unipersonal Visión, previsto en el numeral 9.5 del Pliego de Especificaciones citado precedentemente, fue presentado extemporáneamente.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso-administrativa de fs. 182 a 193 de obrados, y en su mérito firme y subsistente la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de marzo de 2011, emitida por el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

PRESIDENTE

Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

DECANO

Fdo. Rómulo Calle Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena