SALA PLENA


SENTENCIA:                            634/2015.

FECHA:                                Sucre, 10 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        248/2011.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Reingeniería TOTAL S.R.L. contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua. 

MAGISTRADA RELATORA:        Rita Susana Nava Durán.


Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Reingeniería Total S.R.L. representada por Rodrigo Raúl Villanueva Cabrera, Guadalupe Yucra Yucra y Leonardo David Villafuerte Philippsborn contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 552 a 571, impugnando la Resolución Ministerial Nº 001 de 1 de marzo del 2011, emitida por Ministerio de Medio Ambiente Agua; ampliación de demanda de fs. 592 a 599; contestación de demanda de fs. 656 a 658; contestación a ampliación de demanda 703 a 705; antecedentes administrativos.


CONSIDERANDO I: Que, Reingeniería Total S.R.L. representada por Rodrigo Raúl Villanueva Cabrera, Gudalupe Yucra Yucra y Leonardo David Villafuerte Philippsborn dentro el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contenciosa administrativa (fs. 552 a 571) y ampliación de demanda (fs. 592 a 599), pidiendo declarar probada la demanda, anulando el acto administrativo contenido en la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010, con los siguientes fundamentos:


  1. Los argumentos contenidos en la demanda de fs. 552 a 571 son:
  1. Antecedentes que motivan la demanda. El 3 de mayo de 2009, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y Reingeniería Total S.R.L., celebraron el contrato Nº 2 de Prestación de Servicios de Consultoría para la elaboración de los estudios de pre-inversión para la implementación de un relleno sanitario para el área metropolitana de la ciudad de La Paz. El contrato establecía en su cláusula tercera que el plazo de realización del servicio era de 270 días calendario, computados desde la fecha de celebración del contrato. Además, el contrato proviso su ejecución disgregada en tres informes de avance y uno final. Sobre los anteriores tres informes, el informe de avance número 1 fue debidamente ejecutado y pagado por la Corporación Andina de Fomento, empero el segundo informe no fue aprobado y a partir de ese, el contrato no pudo continuar ejecutándose, por haberse producido hechos ajenos a la responsabilidad, previsibilidad y evitabilidad de Reingeniería Total S.R.L., que ha tenido como efecto impedir y/o demorar la ejecución del contrato.


Mediante la Carta MMAyA-VAPSB/DGGIRS/N.E. Nº 136/2010 de 9 de febrero de 2010, se comunicó formalmente a Reingeniería  que en razón a los informes técnico VAPSB/DGGIRS/02/2010 y jurídico MMAyADGAJ/007/10 que a partir de esa fecha se empezaría a computar la multa establecida en la cláusula décimo cuarta del contrato por cada día de retraso en la presentación del objeto de la consultoría. Por lo anteriormente señalado, Reingeniería Total S.R.L. inició el procedimiento administrativo contra el acto referido, hasta llegar al proceso contencioso administrativo contra la Resolución Ministerial Nº 149 de 1 de octubre de 2010. Por último, Reingeniería Total S.R.L. en uso de sus prerrogativas legales, comunicó la extinción y resolución contractual por imposibilidad de cumplimiento mediante Carta RL 623/2010  que fue diligenciada notarialmente el 14 de julio de 2010, a la cual y el Ministerio de Medio Ambiente, mediante Cite MMA/DESPACHO/1183 de 12 de agosto de 2010, comunicó que no aceptaba la resolución comunicada y mediante CITE MMA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010 sostuvo que ésta cartera ministerial se rige por la Ley Nº 1178 y el art. 123 de la Constitución Política del Estado y en el caso específico por el art. 32 del D.S. Nº 29190, por lo que rechazo la petición de la empresa y dio por terminado el contrato por supuesto incumplimiento, asimismo liquido la supuesta multa imputable a Reingeniería Total S.R.L., ante esta situación la misma impugnó mediante los recursos administrativos.


  1. Respecto a que supuestamente el acto administrativo tiene competencia emergente de la Ley para dirimir derechos, imputar responsabilidades y ejercer labor jurisdiccional. 1) Causales de nulidad previstas por la Ley del Procedimiento Administrativo. Se sostiene que es contrario a la Constitución Política del Estado y al derecho vigente pretender que un acto administrativo tenga competencia emergente de la ley para dirimir derechos, imputar responsabilidades y ejercer función jurisdiccional, bajo el imperio del art. 35. I incs. a), b), c) y d) de la Ley Nº 2341; 2) Porqué un acto administrativo no puede dirimir derechos ante la contención entre la administración y el administrado. Bolivia sigue la doctrina de la solución de la contención entre la Administración y el interés privado, ante la Corte Suprema de Justicia y por ello tiene dos procesos: el proceso contencioso que emerge de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y el proceso contencioso administrativo que diere lugar a las resoluciones del Poder Ejecutivo; 3) El acto administrativo, principios en los que debe desenvolverse. De acuerdo a la Sentencia Constitucional Nº 0903/2010-R de 10 de agosto de 2010 y el art. 4 de la Ley Nº 2341 y analizando consecuencias se puede concluir que la actividad del Órgano Ejecutivo encuentra su ámbito de acción esencialmente en la administración y gestión pública, la actividad administrativa no ejerce verdadera potestad judicial (no tiene jurisdicción) y existiendo principios que reglan la actividad administrativa; 4) Principios y diferencias entre proceso y procedimiento. Los principios que reglan el procedimiento administrativo son legalidad, juez natural, seguridad jurídica, se debe hacer la diferencia entre proceso y procedimiento, así la Sentencia Constitucional Nº 0009/2004 de 28 de enero de 2004, señala: “Conforme señala la doctrina, de manera general, el procedimiento es el conjunto de actos realizados ante la autoridad administrativa por parte del administrado, tendientes a obtener el dictado de un acto administrativo. En cambio el proceso es el conjunto de actos recíprocamente coordinados entre sí, conforme a reglas preestablecidas, que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio), por una autoridad imparcial e independiente (juez) mediante una decisión o sentencia con fuerza legal (Cosa juzgada)”; 5) Subsunción de presupuestos. En el caso presente existe una verdadera contención respecto del contrato suscrito entre el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y Reingeniería Total S.R.L., porque se trata de dilucidar que el incumplimiento del contrato es atribuible a alguien y la única autoridad llamada por ley para resolver la controversia es la Corte Suprema de Justicia. La resolución impugnada pretende demostrar competencia de la Dirección General de Asuntos Administrativos, copiando la Sentencia Constitucional Nº 820/01-R, que otorga competencia a los órganos administrativos para conocer y resolver asuntos administrativos, sin embargo, la sentencia jamás otorga la competencia a la administración para resolver aspectos contenciosos emergentes de contratos administrativos y es flagrante la violación del art. 4. Inc. c) de la Ley Nº 2341. Por otro lado, la imposición de una multa debe seguir un proceso lógico, primero se debe probar la existencia de la falta, luego determinar quien la cometió y finalmente la sanción, en el presente caso el acto administrativo contendido en la CITE MMA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, se sostiene que existe un hecho administrativo dilucidado, asimismo, esta resolución afirma que la decisión del Director General de Asuntos Administrativos no es violatoria de derechos y garantías al haber rechazado el contenido de la Nota GG RL 738/2010, en razón a que está fundada en normas civiles y no así en disposiciones de la Ley Nº 1178 y el art. 32 del D.S. Nº 29190, confundiéndose proceso y procedimiento, existiendo la violación al debido proceso, a la seguridad jurídica, al juez natural, a la presunción de inocencia, a la separación de funciones de los Órganos del Estado, patentizando que la administración pública asume prerrogativas que la ley no le atribuye. En el caso, es la propia ley, la que define los límites a la potestad administrativa del Estado, los principios de reserva legal y de legalidad exigen el sometimiento absoluto del acto administrativo a lo que la ley prescribe. Obsérvese que la Dirección General de Asuntos Administrativos, mediante acto administrativo que fue impugnado, pretende arrogarse la potestad conferida a la Corte Suprema de Justicia, sin importarle el debido proceso, la seguridad jurídica, el principio de inocencia, el juez natural, la seguridad jurídica, la interpretación objetiva de las leyes, etc., las mismas violaciones comete la Resolución Ministerial Jerárquica al pretender otorgarle esta potestad jurisdiccional a la administración pública.


  1. Respecto a la aplicabilidad supletoria de las normas civiles al contrato administrativo. Respecto a que supuestamente la norma civil no es aplicable, sostiene que ello es contrario a la Constitución Política del Estado en el art. 14. IV, en su aplicación extensiva al régimen legal dirigido a los contratos administrativos, al pretender prohibir la aplicación supletoria de la norma civil en materia de contratos administrativos, siendo que ella no está prohibida. No está prohibida o excluida la integración y complementación del régimen legal administrativo relativo a los contratos mediante normas civiles y de manera supletoria, ella puede ser realizada en lo que correspondiere. Además, ésta complementación supletoria del régimen contractual administrativo con las normas civiles es ciertamente necesaria e inevitable. Tal como ocurre con la normativa administrativa en la que no existe norma alguna que establezca el régimen general de los contratos administrativos o al menos cuál es el régimen general que se aplicará a los contratos administrativos. Por esta situación, son los propios contratos administrativos (en sus modelos aprobados), los que acuden al Derecho Civil o al  Derecho Comercial al aplicar, insertar y usar las instituciones comunes relativas a la parte general de los contratos (caso fortuito, fuerza mayor, imposibilidad, resolución, etc.) Se debe observar aquí que tanto la Ley Nº 1178 y 2341, los Decretos Supremos que rigen la Administración de Bienes y Servicios, ni los reglamentos especiales u otros, prevén un régimen general del contrato administrativo o cual el régimen legal que se le aplicará y la jurisprudencia constante y pacífica en Bolivia realiza la misma actividad, es decir, aplica la normativa común de los contratos para la solución de las contenciones y contravenciones que son de su conocimiento.


  1. Sobre la negativa de resolución del contrato por imposibilidad sobreviniente. 1) Como se tiene demandado, no es el Ministerio de Medio Ambiente y Agua la autoridad llamada por ley para definir la contención emergente del contrato administrativo que suscribió con Reingeniería y se reitera que un acto administrativo no tiene potestad judicial para resolver contenciones en contratos administrativos, por ello la acusada imposibilidad sobreviniente (o la falta de colaboración del contratante en la ejecución del contrato, inexistencia de supervisión y de contraparte y dilatar los plazos, entre otros) no ha sido y no ha podido ser dilucidado, en un proceso impugnativo mediante la Resolución Ministerial Nº 149. Es que el llamado proceso impugnativo al que hace referencia la Resolución Ministerial, no es el debido proceso previsto por ley para decidir la contención procedente del contrato. 2) Respecto a que el contrato se resolvería por incumplimiento voluntario de Reingeniería Total S.R.L, se debe señalar que para que ocurra esta clase de incumplimiento que ilegalmente se pretende imputar a Reingeniería, el deudor debe incumplir voluntariamente su obligación o alternativamente su cumplimiento y debe emerger de su propia negligencia. En este caso, se debe constituir en mora y luego en alternativa exigir la ejecución del contrato o su resolución. En todo caso recaen sobre el deudor todos los efectos dañosos de su incumplimiento (arts. 339 al 342 y 568 al 576 del Código Civil). En el presente caso, Reingeniería ha realizado todo lo que se encontraba a su alcance para intentar cumplir la ejecución del contrato y sus obligaciones, sin embargo no obstante sus esfuerzos, se ha visto imposibilitada de hacerlo pues el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en calidad de acreedor, no ha prestado la colaboración que Reingeniería requería para poder cumplir e incluso ha impedido su cumplimiento.
  2. Respecto a la nulidad de la imputación de la multa liquidada y a la nulidad de la liquidación de la multa en su cuantía. El Ministerio de Medio ambiente y Agua ha imputado la multa contra Reingeniería y le ha hecho responsable del pago. Al respecto se debe tener presente que la multa en su calidad de accesoria a los efectos principales del contrato, sólo puede ser imputada, luego que se hubiera establecido la imputabilidad del cumplimiento del contrato y sus obligaciones y no antes. Así, responsabilizada una de las partes del incumplimiento del contrato, recién corresponde atribuirle las consecuencias patrimoniales y dañosas de tal incumplimiento (entre las que se cuenta la multa o cláusula penal moratoria), antes de ello, no es posible imputar la multa a la entidad consultora, pues sería como considerarla culpable del incumplimiento antes que se hubiera realizado el debido proceso previsto por ley, para determinar tales responsabilidades, es decir, se estaría violentando el principio de inocencia reconocido por la Constitución Política del Estado, así como el debido proceso, el juez natural, la seguridad jurídica y la legitimidad. Se tiene que tener presente que antes de la existencia de una sentencia judicial basada en calidad de cosa juzgada, obtenida mediante la tramitación del debido proceso contencioso previsto por los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil, el acto administrativo imputado y la resolución que lo confirma ya han imputado la multa contra Reingeniería haciéndole responsable de su pago, como si Reingeniería fuese culpable del incumplimiento contractual. Por otra parte, tiene que considerarse que existe exceso en la cuantía de la liquidación efectuada por ser superior al interés moratorio permitido de 3% previsto en el art. 410 del Código Civil y también existe exceso en la cuantía de la liquidación por ser superior a lo previsto para contratos administrativos, la ley limita la cuantía de las multas, así en el Derecho Administrativo no pueden exceder del 20 % del monto total del contrato y ni qué decir del Derecho Civil, que determina que la pena convencional no puede exceder en su cuantía a la obligación principal (art. 534 del Código Civil).


  1. Respecto a la afectación del patrimonio de Reingeniería. Conviene sustentar que la Resolución Ministerial Jerárquica que se impugna, así como el acto administrativo que se confirmó, afectan al patrimonio de Reingeniería, puesto que al haberse imputado la multa contra Reingeniería y al haberle hecho responsable de su pago, el Ministerio de Medio ambiente y Agua ha generado un pasivo en el patrimonio de la empresa, mismo que es ejecutable inmediatamente y tal exigencia debe ser respaldada por el patrimonio de Reingeniería.


  1. Argumentos contenidos en la ampliación de demanda de fs. 592 a 599 son:


  1. De acuerdo a los antecedentes y al contenido de la demanda contenciosa, se tiene que la multa liquidada contra Reingeniería Total S.R.L. es desproporcionada y onerosa al monto del contrato, a su fondo de garantía e incluso el pago parcial realizado a favor de la empresa. La cuantía de la multa es violatoria del principio de proporcionalidad exigido por la Constitución Política del Estado, la Ley Nº 2341 (art. 4 inc. p) y el desarrollado en las Sentencias Constitucionales Nº 1197/2010-R; 0258/2007-R; 0238/2007-R; 0045/2007; 1091/2006-R. El contrato administrativo celebrado establece: “Cláusula quinta: “El costo del trabajo de consultoría es de hasta $us. 130.166.14, corresponden a honorarios de consultoría. El consultor en ningún caso cobrará suma adicional sobre los montos máximos establecidos”.  Cláusula sexta: “…El consultor acepta expresamente que la Corporación le retenga el 10% de cada pago parcial para constituir un Fondo de Garantía…”. A Reingeniería le fue pagada la suma de $us. 11.715 por concepto del primer informe y en aplicación de la cláusula sexta del contrato se debía retener el 10% para el Fondo de Garantía, no obstante por la supuesta sanción pecuniaria contractual se liquidó contra Reingeniería la suma de $us. 268.142,25, si bien, es cierto que la cláusula décimo cuarta del contrato prevé que “el atraso injustificado por parte del Consultor en el cumplimiento de las obligaciones que se refieren las Cláusulas Tercera y Quinta del presente contrato dará derecho al Beneficiario a cobrar a título de multa, 1% del total de los honorarios establecidos en la Cláusula Quinta de este contrato, por cada día de retraso”, esta cláusula no puede ser infinita. Esta cláusula se halla limitada por la aplicación del ordenamiento jurídico, por los principios de proporcionalidad y razonabilidad y por el contrato administrativo al que pertenece, parámetros previstos en los arts. 517, 518 y 451 del Código Civil. La sanción pecuniaria establecida contra Reingeniería Total S.R.L., es violatoria del principio de proporcionalidad y el monto de sanción pecuniaria decidido equivale al: 206% del monto total del contrato; 2288% del monto efectivamente pagado; 2060% del fondo de garantía previsto en la cláusula sexta. Se debe tener en cuenta que en caso de cumplirse los presupuestos para la sanción pecuniaria (retraso injustificado y debido proceso) esta debería ascender al 10 % del fondo de garantía previsto por la cláusula sexta del contrato, puesto que ese fondo es el que garantiza el cumplimiento del contrato y aún los contratos tipos previstos para los contratos administrativos tiene como límite el 20% de la sanción del monto total del contrato.


  1. Acto emitido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Lo que ha ocurrido en la emisión de un acto administrativo que estableció unilateral e ilegalmente la imputación del retraso a Reingeniería y luego un segundo acto administrativo que unilateralmente liquidó la sanción pecuniaria, es que los derechos de Reingeniería Total S.R.L., al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia y otros derechos conexos, fueron atropellados. En el caso de autos, no debería haber sanción sin que previamente exista un debido proceso, incumpliéndose los arts. 55, 71 a 76, 82 a 84 de la Ley Nº 2341. El Ministerio de Medio Ambiente y Agua, mediante simples actos administrativos y sin que medie previamente el debido proceso o al menos procedimiento administrativo, ha decido imputar la sanción pecuniaria contractual a Reingeniería Total S.R.L., por un supuesto retraso injustificado, esta decisión fue adoptada sin previo proceso, sin que hubiera habido proceso judicial, el debido proceso no sólo es recurrir una decisión judicial o administrativa sino el poder defenderse y presentar pruebas antes de la emisión de la resolución condenatoria o sancionatoria. En caso de autos, se reitera que el acto administrativo ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para imputar y determinar una sanción incumpliéndose las Sentencias Constitucionales Nº 1534/2003-R (derecho a la defensa); 1388/2010-R; 2542/2010- R; 1534/2003-R; y 0093/2002-R (estas últimas del debido proceso).


CONSIDERANDO II: Que, admitida la demanda por decreto de 4 de noviembre de 2011, (fs. 601) y corrida en traslado, Julieta Mabel Monje Villa, en representación del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, responde a la demanda (fs. 656 a 658) y ampliación de demanda (fs. 703 a 705), solicitando se la declare improbada, con los siguientes argumentos:


  1. Conforme al memorial de la demanda, los impetrantes señalan que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, no cuenta con la debida competencia para dictar actos administrativos, lo que vulnera derechos y garantías constitucionales, al respecto se debe señalar que la Sentencia Constitucional Nº 95/01 de 21 de diciembre de 2001, dispone: “…Que, en el marco jurídico referido se presume que los actos administrativos del Estado son legales y legítimos; habrá de recordarse que la presunción de legitimidad del acto administrativo se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa. V.3 Que, en el marco de los principios referidos, el administrado acude de buena fe a la Administración Pública para obtener las respuestas a sus pedidos y  soluciones a sus problemas o resoluciones a sus procesos o trámites, en esa circunstancia expone la razón de sus pretensiones, asume su defensa ofreciendo y produciendo prueba, antes de la emisión de los actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, debiendo la administración producir los informes pertinentes para finalmente dictar una resolución debidamente fundamentada en la que considere los principales argumentos de las cuestiones propuestas, en cuanto fueren conducentes para la solución del caso, resolución que se presume emitida de buena fe por el administrador público, y si el particular se encuentra afectado con su determinación podrá interponer los recursos pertinentes; admitiéndose por todo ello la presunción de legitimidad de los actos administrativos”. Como puede apreciarse el Ministerio de Medio Ambiente y Agua actuó de buena fe al dictar sus diversos actos administrativos en el marco de lo precedentemente expuesto y de la jurisprudencia señalada, reforzando esta idea lo prescrito en los arts. 4 inc. b), 5, 17 y 51 de la Ley Nº 2341.


  1. Por otro lado, acusar de incompetencia al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, no es la decisión contenida en la Resolución Ministerial Jerárquica 001 de 1 de marzo de 2011, sino la facultad y atribución de dictar actos que son facultad privativa de esta entidad parte del Órgano Ejecutivo de acuerdo a los arts. . 4 inc. b), 5, 17, 51, 54 y 54 de la Ley Nº 2341.


  1. Con respecto a la pretensión de aplicación de normas civiles a contratos administrativos es necesario aclarar que el D.S. Nº 29190 de 11 de julio de 2007, vigente al momento de suscripción del contrato señala expresamente: “Los contratos que suscriban las entidades públicas para la provisión de bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría, son de naturaleza administrativa”, por tanto la pretensión de aplicación de normas civiles es totalmente errónea más aún cuando la aplicación de normas administrativas al contrato señalado cumplen con la legitimidad del acto mismo, la buena fe del acto y resguarda la seguridad jurídica.


  1. Finalmente sobre la reiterada afectación al patrimonio de la empresa, la misma resulta subjetiva y tendenciosa, con una lectura antojadiza de las normas del presente Estado de Derecho, toda vez que las multas por concepto de incumplimiento deben ser honradas por el deudor esto como un principio jurídico universalmente aceptado conforme establece el art. 1335 del Código Civil y aclarar que la cláusula décimo cuarta del contrato Nº 02 de 13 de mayo de 2009, no determina ningún tipo  de interés como maliciosamente trata de interpretar la empresa, pues la misma es fruto de una multa impuesta correspondiente al 1% del total de honorarios establecidos en la propia cláusula quinta.


  1. Contestación a la ampliación de demanda de fs. 703 a 705:


  1. Se tiene presente y en investigación por su veracidad varias de las denuncias presentadas por Reingeniería Total S.R.L., en contra ex-autoridades y funcionarios de la anterior gestión, toda vez que existirían indicios de los delitos que habrían incurrido, lo cual habría generado inclusive daño económico al Estado, al haberse perdido el financiamiento de la Corporación Andina de Fomento, respecto del proyecto contratado y que ahora es objeto de la contención, para lo cual se ha presentado todos los antecedentes detallados al Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción, para que esta cartera de Estado inicie un proceso de investigación ampliatoria.


  1. La multa determinada por la administración, sobre la base de las actuaciones de la anterior gestión, prácticamente asciende al 206% del monto total del contrato, vulnerándose de este modo los derechos fundamentales consagrados por la Constitución Política del Estado. Los arts. 59 de la Ley Nº 2341 y 48 del D.S.  Nº 27113 junto a los principios de sometimiento pleno a la ley, buena fe, control judicial y proporcionalidad previstos por el art. 4 incs. c), e), i) y p), los cuales exigen que se valore en ésta situación objetivamente el pedido de la empresa demandante. Al efecto se hace necesario observar que la cuantía de la multa contractual liquidada, no sólo liquida el monto contratado, sino que también supera el capital social de la empresa demandante, no existiendo en este caso proporcionalidad.


  1. Por otro lado, es evidente que existieron retrasos atribuibles a la responsabilidad de los funcionarios públicos que ejercieron actividad durante la ejecución del contrato y que además la ausencia de designación de contraparte y el ejercicio ilícito y violatorio del contrato de supervisión por parte del señor Wilson Badani (Mamani) Choque, ha ocasionado la obstaculización de la prestación del servicio y el cumplimiento del contrato en contra de los intereses del Estado y en menos cabo de la empresa demandante. Asimismo, se presenta el Informe Jurídico MMAyA-DGA/317/211 de 7 de diciembre de 2011, para contestar la demanda y su ampliación.


CONSIDERANDO III: Que al no haberse ejercido el derecho a dúplica dentro del plazo establecido en la Ley corresponde resolver el fondo de la causa de conformidad al art. 354. III del Código de Procedimiento Civil.


Que, antes de resolver el fondo de la presente causa, al encontrarse en los alegatos de la parte demandante y demandada, varios objetos de controversia a ser resueltos y originarse el presente proceso contencioso administrativo en la supuesta nulidad de la Nota Cite MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, en cumplimiento de la aplicación directa la Constitución Política del Estado de 9 de febrero de 2009, dispuesta por la Sentencia Constitucional Nº 1922/2012 de 12 de octubre de 2012  y del principio de eficacia procesal previsto en el art. 180 parágrafo I de la Constitución Política del Estado en actual vigencia, que ha sido entendido por la Sentencia Constitucional como: “…el cumplimiento (refiriéndose al principio procesal de eficacia) de las disposiciones legales y que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo, de oficio, los obstáculos puramente formales…”(lo resaltado entre paréntesis ha sido añadido por este tribunal), procede a resolver sólo los puntos de controversia referidos a las nulidades.


Que, en razón de lo anteriormente señalado,  los puntos de controversia a ser resueltos por éste Tribunal son:


  1. Si el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua en la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, tenía competencia para dirimir derechos, imputar responsabilidades y ejercer labor jurisdiccional.


  1. Si existen causales de nulidad del acto administrativo y si fueron trasgredidos los principios del debido proceso, seguridad jurídica, juez natural, presunción de inocencia y  separación de funciones de los Órganos del Estado.
  2. Si existe nulidad para la imputación y liquidación de la multa establecida.


Que, una vez analizado el contenido de los actos y resoluciones administrativas y los argumentos y defensas formuladas por las partes en la presente controversia, el Tribunal Supremo de Justicia, procede revisar el fondo de la  presente causa, en los siguientes términos:


  1. Sobre el primer punto de controversia referido a: “Si el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua en la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, tenía  competencia para dirimir derechos, imputar responsabilidades y ejercer labor jurisdiccional”, se debe realizar las siguientes discusiones de hecho y derecho:


  1. Para resolver este punto de controversia, es inexcusable revisar la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, con ese objetivo se tiene que la citada Nota señala 3 aspectos: 1) Acusa recibo de la Nota GG RL 738/2010 de 13 de agosto de 2010 y que se deja constancia que la entidad (Ministerio de Medio Ambiente y Agua) se rige por las disposiciones de la Ley Nº1178 y el art. 32 del D.S. Nº 29190; 2) Con la facultad delegada por la Resolución Ministerial Nº 002 de 4 de enero de 2010 y Nº 009A de 28 de enero de 2010, comunica que la entidad se acoge a la cláusula décimo cuarta del contrato de prestación de servicios Nº 002 (Elaboración de estudios de preinversión del relleno sanitario para el área metropolitana de la ciudad de La Paz) de 13 de mayo de 2009; 3) Por efecto y dado el incumplimiento del cronograma establecido en el contrato, se tenga presente que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua da por terminado éste con la generalidad de efectos consiguientes.


  1. De la revisión de la indica Nota, se evidencia que no constituye un acto administrativo, pues no emerge de un procedimiento administrativo y menos se encuentra dentro de la causal de procedencia de impugnación de actos administrativos prevista en el art. 56 de la Ley del Procedimiento Administrativo, que dispone que sólo proceden los Recursos Administrativos Contra Resoluciones Definitivas o equivalentes, entendiendo por acto o resolución administrativa definitiva aquella que pone fin a una actuación administrativa.


  1. En conclusión, al no constituir la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, un acto administrativo definitivo, no es impugnable vía Recursos Administrativos, primero de Recurso  Revocatoria y luego de Recurso Jerárquico y los recursos administrativos que resolvieron el presente caso (Resolución de Recurso de Revocatoria Nº 066 de 12 de 0ctubre de 2010 y Resolución Ministerial Jerárquica Nº 001 de 1 de marzo de 2011) ni siquiera debieron ser emitidos y ser desestimados conforme a los arts. 121 y 124 de la Ley del Procedimiento Administrativo.



  1. Añadiendo a lo ya razonado y en aplicación del principio de verdad material previsto en el art. 180. I de la Constitución Política de Estado, el presente caso deriva de la celebración de un contrato administrativo cuya impugnación se debe realizar conforme prevé la ahora vigente,  Ley     Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, por lo que la supuesta incompetencia del Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Media Ambiente y Agua en la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, para dirimir derechos, imputar responsabilidades y ejercer labor jurisdiccional, no es evidente y la parte demandante debiera seguir el procedimiento llamado por ley.


  1. Sobre el segundo objeto de controversia referido a: “Si existen causales de nulidad del acto administrativo y si fueron trasgredidos los principios del debido proceso, seguridad jurídica, juez natural, presunción de inocencia y  separación de funciones de los Órganos del Estado”, se debe realizar las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:


Como se ha establecido anteriormente, al no constituir la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, un acto administrativo definitivo no puede ser demandado de nulidad ni se hubieran trasgredido los principios del debido proceso, seguridad jurídica, juez natural, presunción de inocencia y separación de funciones de los Órganos del Estado, al carecer la Nota de los elementos sustanciales de fondo para ser considerado un acto administrativo.


  1. Sobre el tercer punto de controversia relacionado a: “Si existe nulidad para la imputación y liquidación de la multa establecida, se debe realizar las siguientes consideraciones:


Es inexcusable repetir que al no constituir la Nota MMAyA/DGAA/1895/2010 de 1 de septiembre de 2010, un acto administrativo definitivo no puede ser demandado de nulidad, sin embargo en aplicación del principio de verdad material previsto en el art. 180. I de la Constitución Política de Estado y que la parte demandada en su contestación a la ampliación de la demanda ha reconocido ciertos aspectos sobre la liquidación de la multa, se debe hacer notar a la parte demandante, que no corresponde a esta Sala Plena resolver controversias sobre la ejecución o efectos de un contrato administrativo y que la parte demandante deberá promover el proceso establecido por ley para hacer valer estas pretensiones que ellos mismos señalan en su demanda.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia de conformidad al art. 4 y 6 de la Ley Nº 620 y los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil DECLARA IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 552 a 571 y ampliación de demanda de fs. 592 a 599, interpuesta por Reingeniería Total S.R.L. representada por Rodrigo Raúl Villanueva Cabrera, Guadalupe Yucra Yucra y Leonardo David Villafuerte Philippsborn contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y en consecuencia queda firme y subsistente la Resolución Ministerial Jerárquica Nº 001 de 1 de marzo de 2011, emitida por la Ministerio de Medio Ambiente y Agua.


No suscriben los Magistrados Jorge Isaac von Borries Méndez y Maritza Suntura Juaniquina por emitir votos disidentes. 


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena