SALA PLENA


SENTENCIA:                                    459/2015.

FECHA:                                Sucre, 3 de noviembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        419/2010.

PROCESO:                                Contencioso Administrativo.

PARTES:        Reingeniería TOTAL S.R.L. contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

MAGISTRADO RELATOR:                Jorge Isaac von Borries Méndez.


Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por REINGENIERÍA TOTAL S.R.L., representada por Héctor Ormachea Soto, Rodrigo Raúl Villanueva Cabrera, Guadalupe Yucra Yucra y/o Leonardo David Villafuerte Philippsborn, según Poder Nº 337/2010 de fecha 14 de julio de 2010, protocolizado ante la Notaría de Fe Pública Nº 55 a cargo de la Dra. Mabel H. Fernández Rodríguez, contra el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, representado por la Ministra Lic. María Esther Udaeta Velásquez.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 644 bis a 673, impugnando la Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010; la respuesta a la demanda de fs. 880  a 887; la réplica de fs. 958 a 961 vta.; los antecedentes procesales.


CONSIDERANDO I: Que, REINGENIERÍA TOTAL S.R.L., representada legalmente por Héctor Ormachea Soto, Rodrigo Raúl Villanueva Cabrera, Guadalupe Yucra Yucra y/o Leonardo David Villafuerte Philippsborn, dentro el plazo previsto por ley, interpone demanda contenciosa administrativa contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua; expresa en síntesis lo siguiente:


Que en fecha 3 de mayo de 2009, entre el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, representado por el Lic. Roberto Ingemar Salvatierra Zapata, Director General de Asuntos Administrativos y REINGENIERÍA TOTAL S.R.L., se celebra el Contrato Nº 2 de prestación de servicios de consultoría para la elaboración de estudios de pre inversión para la implementación de un relleno sanitario para el área metropolitana de La Paz, dentro del marco de Cooperación Técnica no Reembolsable otorgada por la Corporación Andina de Fomento; el contrato fue protocolizado ante la Notaría de Gobierno a cargo del Dr. Wilge Antonio Céspedes Suárez, Testimonio Nº 535 en fecha 7 de agosto de 2009. 


Se establece en la cláusula tercera del indicado  contrato el plazo de realización del servicio de 270 días calendario a contarse a partir de la fecha en que fue celebrado, que puede extenderse con autorización escrita del Ministerio de Medio Ambiente y Agua y de la Corporación Andina de Fomento, cuando se produzcan circunstancias que a juicio de ambas partes así lo amerite.


En la cláusula décima cuarta, se establece que el atraso injustificado de parte de REINGENIERÍA (Consultor) en el cumplimiento de  sus obligaciones a que se refieren las cláusulas tercera y quinta, dará derecho al Ministerio de Medio Ambiente y Agua a cobrar diariamente y a título de multa, el 1 % del total de los honorarios establecidos.


El contrato de consultoría prevé su ejecución disgregada en tres informes de avance y uno final  (cláusula cuarta), los que se constituyen en su objeto.


El Informe de Avance Nº 1 fue presentado mediante carta RL 316/2009 el 12 de junio de 2009, complementada por misiva GP 357/2009 de 26 de junio de 2009; fue debidamente ejecutado pues no fue observado por la supervisión del contrato y la Corporación Andina de Fomento procedió a su pago de acuerdo al contrato, según consta de la carta RB 5/2010 de 12 de enero de 2010 enviada por la Corporación Andina de Fomento al Ministerio de Medio Ambiente y Agua.


El Informe de Avance Nº 2, no fue aprobado y a partir de él el contrato no pudo continuar ejecutándose, de ahí que ya no se presentó el informe de avance Nº 3 ni el informe final y el plazo de ejecución del contrato de 270 días a la fecha concluyó. En consecuencia, REINGENIERIA se encuentra retrasada al haber incumplido la ejecución puntual del contrato.


Pero en la ejecución del contrato se produjeron hechos ajenos a la responsabilidad, previsibilidad y evitabilidad de REINGENIERIA que determinaron que el contrato se paralice y finalmente quede resuelto; es decir, existen a su favor justificaciones, reconocidas y previstas en la cláusula décima cuarta.


En fecha 9 de febrero de 2010, mediante Carta MMAyA-VAPSB/DGGIRS/N.E. 136/2010, se comunica formalmente a REINGENIERIA que en razón de los Informes Técnico VAPSB/DGGIRS//02/2010 y Jurídico MMAyA-DGAJ/007/10, se había decidido que a partir de esa fecha se empezaría a computar la multa establecida en la cláusula décima cuarta del contrato por cada día de retraso en la presentación del objeto de la consultoría, en razón a que habría concluido el plazo contractual del estudio de consultoría.


Contra el acto administrativo referido, REINGENIERÍA TOTAL S.R.L., inició el procedimiento administrativo. En fecha 24 de febrero de 2010, se interpuso recurso de revocatoria que mereció respuesta desestimatoria en la Resolución RR/VAPSB Nº 001/2010 de 23 de marzo de 2010, notificada en fecha 24 de marzo de 2010.


En fecha 6 de abril de 2010, se interpuso recurso jerárquico contra la Resolución RR/VAPSB Nº 001/2010. Este recurso fue observado por la Administración en fecha 16 de abril 2010, porque no se había acreditado poder especial y suficiente para interponer el recurso.  La empresa consultora subsanó la observación por memorial entregado el 23 de abril de 2010, se ratificó en lo obrado y adjunto poder especial y suficiente. Este recurso jerárquico fue desestimado en la Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010 por comprenderse ilegalmente que la falta de poder especial correspondía a un error esencial e insubsanable. Con  esta resolución  fue notificada  la Consultora en fecha 25 de junio de 2010 que pidió complementaciones y aclaraciones en fechas 28 y 30 de junio 2010, las que merecieron respuesta contenida en el Auto Administrativo de 2 de julio de 2010 y  notificada a REINGENIERÍA en fecha 7 de julio de 2010.

En ese contexto, interpone la presente demanda en la vía contenciosa administrativa de conformidad con los arts. 778 y conexos del Código de Procedimiento Civil y el art. 70 de la Ley 2341; se adjuntan los recursos por los cuales se demuestra haber ocurrido previamente ante el Órgano Ejecutivo, reclamando expresamente del acto administrativo.


Lesión jurídica a los derechos de REINGENIERÍA TOTAL SRL. En cumplimiento del art. 778 del Código de Procedimiento Civil, porque afecta a los intereses legítimos y derechos subjetivos de acuerdo a lo siguiente:

Afecta a los derechos constitucionales y subjetivos de REINGENIERÍA, toda vez que es violatoria de las garantías de inocencia, debido proceso y del derecho a la defensa contenidos en los arts. 115, 116 y 117 de la Constitución Política del Estado.


Pretende dirimir derechos cual si un acto de la administración pudiera ejercer potestad jurisdiccional, pues incompetentemente rechazó la resolución legal comunicada por REINGENIERÍA y luego procedió a resolver el contrato imputándolo toda responsabilidad, no obstante que ello aún no ha sido definido por autoridad competente que para todo efecto no puede ser el contratante, mediante un debido proceso y en ejercicio del derecho de defensa, porque nadie será considerado culpable hasta que una autoridad competente y mediante una resolución definitiva (ejecutoriada) así lo determine, luego de haberse realizado un proceso debido. 


La resolución ministerial que se impugna, al haberse negado a resolver el fondo del recurso en pos del principio  de la verdad material de los hechos y de informalismo que rigen el procedimiento administrativo- vulnera una vez más el art. 115 de la Constitución Política del Estado, así como los arts. 4-c) y d), 16-h) de la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo y arts. 29-I-d), 31 del D.S. 27113 del Reglamento de la Ley del Procedimiento Administrativo.


Objeto de la demanda. Se deje sin efecto la Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010, que con argumentos ilegales desestima el recurso jerárquico de REINGENIERÍA; deja incólume los efectos del acto administrativo contenido en la comunicación MMAyA.VAPSB/DGGIRS/N.E 136/2010 de 2 de febrero de 2010, que fue impugnado en la vía administrativa mediante los recursos de revocatoria y jerárquico por incurrir en las causales de nulidad previstas en el art. 23 de la Ley 2341. Por tanto, se declare que no es aplicable la multa prevista en la cláusula décima cuarta del contrato, en razón de que el atraso y el incumplimiento de las obligaciones emergentes se hallan legalmente justificados y no son imputable a la Consultora.


La Resolución Ministerial que se impugna, establece una sola y específica razón para desestimar el recurso jerárquico: que supuestamente abríase incumplido el requisito formal esencial de acreditar mandato especial a tiempo de interponer el referido recurso. Que la ratio decidendi de la resolución impugnada sostiene que los arts. 13 de la Ley 2341 y 67.I y 124 del D.S. Nº 27113 y el art. 810 del Código Civ., permiten colegir que la falta de presentación de poder especial y suficiente al momento de interponer un recurso jerárquico es un requisito esencial y supuestamente insubsanable que, inevitable e invariablemente debe tener como efecto la emisión de una resolución desestimada y no obstante que se hubiere procedido a subsanar tal requisito en tiempo oportuno y a pedido expreso de la autoridad administrativa.  Pero no es correcto por tres diversas razones: dos emergentes del texto legal y una fáctica de cumplimiento efectivo.


La primera de orden legal radica en el espíritu de dos de los principios esenciales que rigen al procedimiento administrativo: los de verdad material y de informalismo establecidos en el art. 4 de la Ley 2341, que fueron acreditados y reclamados.


La segunda razón legal corresponde a que ninguna de las normas referidas en esta resolución impugnada (u otras generales, especiales y conexas) legitiman o autorizan la conclusión a la que arriba; y, por el contrario, las normas legales aplicables expresamente permiten subsanar este defecto formal esencial e incluso a ratificar lo obrado. Téngase presente los arts. 4-c), d) y l), 11, 41, 43 y 61 de la Ley 2341, así como los arts. 32, 62, 117, 118, 119 y 124 del D.S. 27113.  Para todo fin, la autoridad administrativa tiene la facultad y el deber de ordenar la subsanación de defectos y/o la ratificación de actuaciones.


El art. 16-f) de la Ley 2341 establece como derecho del recurrente a no presentar los documentos que ya tiene la administración en su poder y conocimiento. En el presente caso, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua contaba con todos los antecedentes y documentos demostrativos a los que se hizo referencia en el recurso jerárquico; con los informes entregados por la Consultora  y todo lo conversado largamente en reuniones-trabajo; aún más, era el propio Ministerio el que había iniciado una acción penal contra la persona a la que había designado supervisor del contrato, por una serie de delitos que, por si solos, demuestran las razones por las cuales a REINGENIERÍA no le es imputable el retraso en la ejecución del contrato.

La resolución ministerial impugnada  sostiene que la prueba definitiva lo constituye el documento base de contratación, de donde resulta que los extremos acusados en el recurso no son atendibles, por cuanto y bajo la responsabilidad no admitida, debieron ser previstos por la recurrente con la debida anterioridad. Esto no es correcto, pues ni el documento base de contratación, ni los términos de referencia y ni el contrato de consultoría, establecen en ninguna de sus partes que REINGENIERÍA debía haber previsto con anterioridad a la celebración del contrato las reclamaciones que luego presentó en los recursos administrativos, tampoco establecen que asume la responsabilidad emergente. Es el contratante responsable de  realizar adecuadamente el contrato, los documentos base de contratación y los términos de referencia respectivos; de analizar la factibilidad técnica y económica y prever todo lo posible inconveniente en la ejecución del objeto del contrato, según el Decreto Supremo 29190 en sus arts. 4-i) y j), 12, 13-c) y g), 17-a), b), c), g) y j), 19-j), 20-d), 24, 36, 41 y otros concordantes. 


Téngase presente que no está prohibida su modificación si es que razonablemente es requerida y siempre que la misma tienda al cumplimiento del objeto contratado, así lo establece el art. 36 del D.S. 29190 y normas concordantes. Así se comprende que las razones que justifican el retraso y el incumplimiento del contrato emergen también de hechos posteriores a la suscripción del contrato e imputables al contratante y a su supuestas contraparte y supervisión.


En el presente caso, REINGENIERÍA observó luego de suscrito el contrato que su objeto no era factible de ser ejecutado en el orden en que había sido previsto. La primera observación que realizó sucedió en los primeros siete días de ejecución del contrato, luego siguió una larga cadena de peticiones e informes especiales sostenidas con razonabilidad técnica y económica; sin embargo, el contratante y sus supuestos contraparte y supervisión se negaron a dar curso a una modificación destinada a otorgar solución a estos inconvenientes para que el contrato pueda ser ejecutado, primero con respuestas ambiguas, luego con silencio y finalmente con negativas; en consecuencia, no puede ser imputable a  multa emergente del retraso por la falta de ejecución, si le negaron toda colaboración para que pueda dar cumplimiento a sus obligaciones.


La ejecución del contrato prevé un supervisor y una contraparte diferenciados. Supervisor era el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (cláusula novena del contrato) Contraparte, en cambio, era el Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico (ex Viceministerio de Saneamiento Básico) de acuerdo al apartado y de términos de referencia.

El Ministerio de Medio Ambiente y Agua contrató los servicios del supuesto supervisor del contrato, Sr. Wilson Badani, ingeniero. Se supo luego que este señor no era ingeniero y que su verdadero nombre era otro; éste pretendió extorsionar a REINGENIERÍA e imposibilitó la ejecución del contrato, tanto que ahora se le sigue un proceso penal. Por ello durante la ejecución del contrato, en realidad no hubo supervisor.


Nominalmente el Viceministerio era la contraparte, empero el ejercicio de tal actividad debía ser realizada exclusivamente por un grupo de profesionales multidisciplinario de especialistas y especialmente designado al efecto por este Viceministerio. Esta designación nunca sucedió, tal es así que a la Consultora jamás se le cursó alguna nota, salvo la fatídica de imposición de multas que fue impugnada mediante recursos administrativos.


No existe en ninguna parte del recurso, declaración cierta, intencional, consciente y expresa que señale que acepta y confiesa que el retraso en la ejecución del contrato le es total o parcialmente imputable.  La resolución ministerial que se impugna al sostener una aseveración de esa naturaleza, tergiversa la realidad y afecta al art. 4-e) y f) de la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo y art. 408-3) del Procedimiento Civil.


Si el incumplimiento del deudor puede ser justificado (en razones ajenas e insalvables a su voluntad), art. 339 del Código Civil, entonces el incumplimiento o el retraso en el cumplimiento no le serán imputables y por ello no será jurídicamente responsable de los efectos negativos que se produzcan a raíz de su incumplimiento.   

En caso de que exista conflicto de derechos (como es el caso presente), en orden a determinarse el incumplimiento o el retraso en el cumplimiento, la imputabilidad, la existencia de causales justificantes, las responsabilidades emergentes y otros, será preciso que exista una sentencia pasada en calidad de cosa juzgada que así lo declare, obtenida mediante un debido proceso y en cumplimiento de la seguridad jurídica y de las garantías elementales. La Constitución Política del Estado en sus arts. 115, 116, 117 y otros concordantes, garantiza la presunción de inocencia, el debido proceso y el derecho a la defensa.


No obstante el procedimiento administrativo seguido, la máxima autoridad ejecutiva del Ministerio de Medio Ambiente y Agua ha decidido, amparada en un inexistente incumplimiento formal, perseverar en esta ilegalidad dejando subsistente el acto administrativo que le dio origen. La Resolución Ministerial que se impugna con esta demanda ha dejado subsistentes los ilegales efectos de ese acto administrativo al haber desestimado ilegalmente el recurso jerárquico. Para todo fin, la decisión adoptada por el acto administrativo que se recurre no tiene competencia por materia para tomar tal decisión (reservada sólo al Órgano Judicial), es unilateral (vejatoria de la presunción de inocencia y del debido proceso), infundada (al no considerar la existencia de razones justificantes referidas a la imposibilidad de cumplimiento imputable al contratante) y de objeto ilícito (por ser contraria a la Constitución Política del Estado y al ordenamiento jurídico, por ello incurre en las causales de nulidad del art. 35 de la Ley 2341.


Existe 1 razón emergente a momento de la celebración del contrato (imposibilidad de objeto de contrato) y 5 razones suscitadas durante la ejecución del contrato emergentes de incumplimiento del deber de colaboración del contratante (falta de elección del lugar de emplazamiento, nefasta supervisión, ausencia de contraparte, retrasos del contratante e incorrecta solicitud de inclusión de dos nuevas alternativas de emplazamiento al estudio de identificación) y, en consecuencia, también la improcedencia de la multa contra REINGENIERÍA TOTAL SRL.


Es de hacer notar que en un principio sólo solicitó la alteración del orden de los productos contenidos en los informes de avance; posteriormente, no tuvo más remedio que solicitar además una ampliación del plazo del contrato. Finalmente, la supuesta Supervisión rechazó expresamente toda modificación al contrato y al plazo de ejecución (ver MMAyA/VAPSB/DGGIRS-NE-66/09 entregada el 11 de noviembre de 2009 a REINGENIERÍA y la MMAyA/VAPSB/DGGIRS-NE-78/09 entregada el 9 de diciembre de 2009.


Aunque REINGENIERÍA o las otras empresas no observaron la imposibilidad antes de la celebración del contrato y a momento de presentar sus propuestas técnica y económica o en las reuniones de aclaración, lo cierto es que esta omisión no sólo que no les hace responsables de la existencia de la imposibilidad y del mal diseño del proyecto a cargo de la entidad contratante, sino que, especialmente, esta omisión no hace desaparecer la imposibilidad material y definitiva explicada precedentemente. Tampoco impide modificaciones al contrato o a su plazo de ejecución.

REINGENIERÍA TOTAL SRP., el 17 de septiembre de 2009 (Cite GP 572/2009), presentó el estudio de identificación de áreas donde podía situarse el nuevo relleno sanitario metropolitano, solicitando a la vez una reunión para definir el enfoque para el documento de medidas de compensación al municipio en cuyo territorio se elija quedará emplazado el relleno sanitario y para canalizar los acuerdos interinstitucionales entre municipios. Posteriormente, por Carta GP 603/2009 de 28 de septiembre de 2009, solicitó que el Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico, convoque a los municipios, a fin de que se trabaje en la formulación de acuerdos para definir el lugar del relleno sanitario. Posteriormente cursó otras misivas en las que manifestó que correspondía al Ministerio de Medio Ambiente y del Agua la elección del lugar de ubicación del relleno sanitario de entre las opciones propuestas en el estudio de identificación, para que de tal modo pueda la Consultora estar en condiciones de continuar con el cumplimiento del contrato.


La nueva supervisión limitó su trabajo a hacer el ilegal informe sustentatorio de la imposición de multas otorgada por el Viceministro de Agua Potable y Saneamiento Básico, contenido en el Informe Técnico VAPSVB/GGIRS/02/2010 de 19 de enero de 2010. Esto quiere decir, que la actividad de la supervisión legitimada y válida se inició tardíamente cuando sólo quedaban 27 días calendario de ejecución del proyecto y cuando ya nada quedaba por hacerse, pues el proyecto había sido inviabilizado/imposibilitado por el accionar del anterior supuesto supervisor.


La suma de retrasos que son identificados, aunque en muchos casos acontecen en los mismos periodos, asciende al total de aproximadamente 193 días (son aproximadamente 400 días de retraso si se los suma indistintamente), imputables a la supervisión del contrato y no a REINGENIERÍA.


El Informe Técnico VAPSB/DGGIRS/02/2010, a cargo del Ing. R. Vicente Machicao, de fecha 19 de enero 2010, manifiesta que Reingeniería debería haber incluido las alternativas propuestas por el Gobierno Municipal de La Paz, alternativo de emplazamiento en Alpacoma y Amachuma.  Sin embargo, corresponde aclarar lo siguiente: en lo atingente a la propuesta del Gobierno Municipal de La Paz, son los propios términos de referencia los que ordenan que se presenten alternativas distintas al relleno sanitario de Alpacoma, pues éste tiene un plazo de vida útil ya reducido. En lo referente a la propuesta del Municipio de El Alto, ella no ha podido ser analizada hasta la fecha pues este municipio ha negado la entrega de esta información que ofreció a la Consultora.

Nótese como esas participaciones permitidas por la supervisión que muy bien pueden ser referidas como descontextualizadas, irracionales y vacuas, demoraron la ejecución del contrato e hicieron que la Consultora no pueda cumplir el contrato.


En ese sentido solicita que se deje sin efecto y anulen la referida Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010 por incurrir en las causales de nulidad previstas en el art. 23 de la Ley 2341, declarando que no es aplicable contra REINGENIERÍA TOTAL SRL., la multa prevista en la cláusula décima cuarta del contrato de consultoría Nº 2 para la elaboración de los estudios de preinversion para la implementación de un relleno sanitario para el área metropolitana de La Paz, en razón a que el atraso y el incumplimiento de las obligaciones emergentes del contrato se hallan legalmente justificados y no le son imputables.


CONSIDERANDO II: Que, citada la Ministra de Medio Ambiente y Agua, mediante memorial de fs. 880 a 887, responde a la demanda bajo los siguientes términos:  


Al punto primero. Los demandantes suscribieron un Contrato de Prestación de Servicios de Consultoría Nº 2 en fecha 13 de mayo de 2009, dentro del marco de referencia de la Cooperación Técnica no reembolsable otorgada por la Corporación Andina de Fomento, el que fue suscrito en forma libre y consentida sin que medie dolo, error en el mismo y con el objeto previsto en la cláusula primera de que Reingeniería Total S.R.L., realice todos los servicios necesarios para la elaboración de los estudios de pre inversión del relleno sanitario para el área metropolitana de La Paz, hasta su conclusión con estricta y absoluta sujeción al contrato, que el plazo de realización de la referida consultoría era de 270 días Calendario  de conformidad con la cláusula tercera plazo que solo se podría extender  a través de una autorización escrita del Ministro de Medio Ambiente y Agua y si no existía dicha ampliación se debía presentar el documento “informe final” conteniendo el producto del referido objeto del contrato, en ese sentido el Ministerio de Medio Ambiente y Agua dando aplicación a la cláusula decima cuarta que establece el incumplimiento del contrato, por el atraso injustificado por parte del consultor en el cumplimiento de las obligaciones a que se refieren las clausulas tercera y quinta del contrato dará derecho al “beneficiario “ a cobrar a título de multa, el uno por ciento del total de honorarios establecidos  en la cláusula quinta del mismo por cada día de retraso. Continua señalando que en la interposición del recurso jerárquico por el señor Héctor Ormachea Soto que dio como resultado la Resolución Ministerial N° 149 de 24 de junio de 2010, dicho recurso  mostró graves omisiones insubsanables; falta de poder especial y suficiente que como los demandantes confesaron en su demanda: “…este recurso fue observado por la administración en fecha 16 de abril de 2010 en razón a que no se había acreditado poder especial y suficiente para interponer el recurso”. Lo que conforme al art. 13 de la Ley N° 2341 concordante con el Decreto Supremo N° 27113 art. 67- I es un requisito sine quo non para poder presentarse ante la administración a fin de hacer valer los derechos de una persona jurídica.


Indica que la fundamentación y motivación de la Resolución Ministerial N° 149 señala que el representante de la Empresa Reingeniería Total SRL acreditó el Poder Notariado 665/2005 que es general y no determina con exactitud las facultades para presentar los recursos administrativos y que por el contrario limita al apoderado a una simple administración  general, por tanto insuficiente, para que posterior y tardíamente a la presentación del recurso jerárquico, presente el Poder 204/2010 que contraviene al art. 203 del Código de Comercio y a la propia escritura pública de constitución de Reingeniería S.R.L., en su cláusula séptima, que designa gerente al señor Ormachea sin que medie la designación de gerente al mencionado apoderado como señala la escritura indicada, siendo que  ninguno de los instrumentos presentados para la interposición del recurso jerárquico está  conforme a derecho.


Al punto dos.  Indica que la personería de los demandantes, desde el acto de suscripción del contrato, la revocatoria e interposición del recurso jerárquico ha estado marcado de diversos cambios al interior de la empresa Reingeniería Total S.R.L.,  que para la presente demanda ésta es interpuesta por Héctor Ormachea Soto; Rodrigo Raúl Villanueva Cabrera; Guadalupe Yucra Yucra; Leonardo David Villafuerte Philippsborn; conforme al Poder Nº 337/2010 de 14 de julio de 2010. Indica que la demanda en primera instancia debió ser dirigida contra la titular de la cartera del Estado del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, Julieta Mabel Monje Villa, máxima autoridad ejecutiva   y debió tomarse las previsiones del caso antes de ser irregularmente notificada con el incidente de notificación presentado el 11 de febrero de 2011. Que es evidente que se agotó previamente los recursos previstos por ante el Órgano Ejecutivo sea estos de revocatoria y jerárquico los cuales no le fueron favorables para el ahora demandante y conforme al art. 780 del Código de Procedimiento Civil tenían un plazo fatal de 90 días para presentar la demanda contenciosa; si bien ellos aseveran que la presentación de la solicitud de complementación y enmienda interrumpió este plazo debiendo computarse nuevamente desde el auto administrativo de complementación y enmienda , pero el art. 36-III del Decreto Supremo 27113 manifiesta: “ III. La solicitud de aclaración interrumpirá el plazo para la interposición  de los recursos administrativos y de la acción contenciosa administrativa”. Pero para el caso al haberse declarado IMPROCEDENTE  la complementación planteada por Reingeniería Total S.R.L. y sólo haberse corregido un número consignado por un error de transcripción que no afectó al fondo de la Resolución Nº 149, no se interrumpió el plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil.


Continua manifestando que conforme a la Ley Nº 2341 se tiene el principio de sometimiento pleno a la ley que dispone que los actos de la administración se enmarcan en sujeción pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso lo cual en el presente caso se ha demostrado superabundantemente, ya que los mismos administrados han ido presentando diferentes recursos ante la administración y los mismos han sido resueltos conforme a la normativa vigente y debidamente fundamentada.


Al punto tercero. Con referencia al principio de informalismo que trata erróneamente hacer valer el demandante, el mismo conforme al art. 3-I señala: “ La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo”. Recalca que la misma se refiere a la observancia de exigencias formales “no esenciales” y que pueden ser cumplidas posteriormente, lo que no es aplicable al presente caso pues la misma norma ha previsto la exigencia indispensable de la presentación de poder especial para actuar en nombre de la persona jurídica, en este caso Reingeniería S.R.L. lo cual no fue cumplido conforme sale de la demanda, que para efectos de la presente contestación debe ser tomado como una confesión judicial en consonancia  con el art. 404 del Código de Procedimiento Civil. Aclara que en el presente caso la legitimidad procesal que debió acreditar Reingeniería S.R.L., como una condición para el ejercicio de la acción, no es una mera formalidad sino un requisito fundamental conforme lo ha previsto el art. 11 concordante con el 13 de la Ley 2341 en conexitud con el art. 67- I del Decreto Supremo Nº 27113, lo que en el presente caso no ha ocurrido como se ha confesado en la demanda. Además que reclama de manera vergonzosa después de haber firmado el contrato que su objeto no era factible de ser ejecutado, lo que cae por su propio peso, al margen que Reingeniería, solicitó ampliación de plazos para la realización del objeto del contrato.


Al punto cuarto. Indica que los demandantes confunden la inimputabilidad que por definición es la capacidad psíquica de una persona de comprender la anti juricidad de su conducta y de no adecuar la misma a esa comprensión teniendo una persona natural causas de inimputabilidad siendo aquellas situaciones que, si bien la conducta es típica y antijurídica, hacen que no sea posible atribuir el acto realizado al sujeto por concurrir en él enfermedad mental, grave insuficiencia de la inteligencia, grave perturbación de la conciencia o ser menor de 16 años, para luego hacer una relación a la responsabilidad de Reingeniería como persona jurídica para el incumplimiento del contrato que ha suscrito, razón por la cual fue legalmente multada y al cual conforme a las normas vigentes, planteó diferentes recursos que la ley pone a disposición y en cada uno no ha podido demostrar lo que asevera tratando con cada recurso de burlar los intereses del Estado Boliviano en su derecho de aplicar la multa por el incumplimiento del objeto del contrato suscrito.


Al punto quinto. Puntualiza que el art. 28-c) de la Ley 2341 al referirse a los elementos esenciales del acto administrativo,  el objeto de manera general debe ser cierto, licito, y materialmente posible, y en el tema específico el objeto del Contrato Nº 002 fue la realización de todos los servicios necesarios para la elaboración de los “estudios de pre inversión” del relleno sanitario para el área metropolitana de La Paz, hasta su conclusión, contrato que la empresa demandante suscribió libre y consentimiento y que conocía todos los parámetros de la misma toda vez que presentó su respectiva propuesta sin realizar ninguna observación a los documentos de contratación. Además el demandante confunde la inimputabilidad con la responsabilidad suya en el incumplimiento del contrato. 


Al punto sexto. Indica que pese a que el demandante asegura que el objeto del contrato era imposible, presentó informes fuera de término e incompletos por causas atribuibles  al ahora demandante y todos los alegatos señalados son extemporáneos y fuera de lo previsto en el contrato suscrito con el Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Aclara que el contrato suscrito no puede cumplirse optativamente puesto que los productos a presentarse son imperativos conforme el propio contrato suscrito teniendo por tanto la empresa demandante responsabilidad culpable en el atraso de cumplimiento de contrato y por tanto la aplicación de la cláusula décimo cuarta del contrato se halla plenamente justificada al no haber cumplido con la entrega de los productos esperados en el plazo previsto con las formalidades señaladas en los documentos de contratación.

Al punto séptimo.  El incumplimiento de la obligación contractual de Reingeniería Total S.R.L., ante la imposición de la multa del 1% calculado sobre el total del monto establecido en el contrato ha sido fruto de un análisis profundo y que además este incumplimiento fue aceptado claramente por la empresa demandante cuando señaló: “ …se han producido una serie de dilaciones que en su mayoría no son imputables ni de responsabilidad de Reingeniería…”, por lo que mal podrían invocar causa atribuibles al Ministerio de Medio Ambiente y Aguas en vista de que ellos conocían los términos de referencia que forman parte del contrato y por tanto el incumplimiento fue exclusiva responsabilidad del ahora demandante.


Al punto octavo. Indica que los criterios alegados en el punto octavo de la demanda, son claramente presentados a objeto de confundir a sus autoridades, toda vez que el plazo para cumplir con los productos del contrato correspondían a: primer informe 2 de julio de 2009; segundo informe 31 de agosto 2009; tercer informe 9 de noviembre 2009; cuarto informe 7 de febrero de 2010- Y las notas referidas son posteriores a la fechas previstas de entrega de los productos como la Nota de 17 de septiembre de 2009, aclarando que la modificación del plazo previsto en el contrato, debió darse en forma escrita en virtud de la cláusula tercera del contrato.


Al punto noveno. Se refiere a la prestación de servicios del señor Wilson Badani Choque, que tiene un proceso penal en su contra por los delitos de falsedad material, ideológica y uso de instrumento falsificado. Sin embargo, no es menos cierto que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua se apersonó como querellante en dicho proceso. Continúa indicando que se presume la inocencia mientras no se pruebe lo contrario, por lo que  indica que no le corresponde señalar que el señor Badani es culpable de los delitos que se le imputan.


Al punto décimo y décimo primero. Existe una clara intención de manipular la verdad histórica de los hechos, toda vez que el demandante intenta hacer creer que no existió una supervisión dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, afirmación que es desmentida a través del único informe presentado y aceptado (informe Nº 1), puesto que el demandante aceptó la supervisión que aprobó su primer informe y del cual cobró, el reconocer lo contrario significaría incluso que cobraron ilegalmente por el primer informe aprobado. Por otro lado, el demandante afirma en su demanda que previo a la suscripción del Contrato Nº 002 de 13 de mayo de 2009, se presentó un informe diagnóstico, fruto de un contrato anterior pero sobre objeto similar que demuestra que la Empresa REINGENIERÍA SRL, conocía pormenorizadamente el trabajo que tenía que realizar y por tanto sus afirmaciones de que el objeto y la finalidad del contrato era imposible, carece de asidero legal y real.


Por todo lo que expuso pide se dicte sentencia rechazando la demanda contenciosa administrativa interpuesta y se declare la misma IMPROBADA, confirmando la Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010, con costas.


En cumplimiento a lo dispuesto en el art. 354-II del Código de Procedimiento Civil, se corrió traslado, la empresa demandante presentó réplica que cursa de fs. 958 a 961 vta., reiterando sus fundamentos; finalmente, a fs. 968 se decretó “autos para sentencia”.


CONSIDERANDO III: Que del análisis y compulsa de lo anteriormente señalado, en relación con los datos procesales y la Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010, impugnado,  se establece lo siguiente:

El Proceso Contencioso Administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa. En consecuencia, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación así como de la administración del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, conforme lo dispone el art. 109. I de la Constitución Política del Estado, que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, de su parte los arts. 115 y 117. I de la misma norma, garantiza el derecho al debido proceso que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del art. 30-12) de la Ley del Órgano Judicial que señala: “…impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar”.


Ejerciendo control de legalidad de los actos realizados en sede administrativa y a efectos de no lesionar el derecho al debido proceso,  a su motivación y congruencia y exhaustividad, se precisa lo siguiente:


De la revisión de los datos del proceso, se establece que el demandante presentó recurso jerárquico mediante memorial de 5 de abril de 2010, ante el Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, el que fue suscrito por su representante Héctor Ormachea Soto. Sin embargo, mediante auto de 16 de abril de 2010 que cursa a fs. 407 del tercer cuerpo del expediente, la Ministra de Medio Ambiente y Agua,  Lic. María Esther Udaeta Velásquez, en mérito al informe MMAA/DGAJ/UGJ Inf. Nº 002/2010 y en sujeción a las condiciones y plazos determinados en el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, concordante con el art. 119 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone que el recurrente subsane el requisito exigido en el art. 13. II de la Ley Nº 2341 y parág. I del art. 67 del DS Nº 27113, es decir, exhibir el poder notariado para la actuación administrativa impetrada, notificando a la Empresa el 19 de abril de 2010. Posteriormente, mediante memorial que cursa a fs. 410 del tercer cuerpo del expediente, el ahora demandante, subsana la observación referida, presentando el poder notarial especial y específico a favor del Lic. Héctor Ormachea Soto para la tramitación del recurso jerárquico, conforme consta por el cargo de recepción de 23 de abril de 2010, dentro de la previsión contenida en el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo; es decir, en un plazo no superior a los cinco días.


Revisado el poder Nº 204/2010 de 21 de abril de 2010, se evidencia que el mismo es especial, amplio y suficiente, conferido por la Sociedad “REINGENIERÍA TOTAL S.R.L., representada legalmente por Elvia Elizabeth Kellert Antezana a favor de Héctor Ormachea Soto, para que prosiga y concluya la tramitación de procesos judiciales, interposición de procesos administrativos, de revocatoria y jerárquico ante las instancias que corresponda, constitucionales y otros; asimismo, poder para ratificar en todos sus extremos las actuaciones que ya se hubieren realizado contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, respecto a los intereses de REINGENIERÍA TOTAL S.R.L., emergentes de los efectos del contrato de consultoría de 13 de mayo de 2009, suscrito entre el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y REINGENIERÍA TOTAL SRL., dentro del marco de referencia de la cooperación no reembolsable otorgada por la Corporación Andina de Fomento, y cuyo objeto fueron los estudios de pre inversión de relleno sanitario para el área metropolitana de La Paz.  En tal sentido, se evidencia que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, al desestimar el recurso jerárquico interpuesto porque no se habría cumplido con el requisito esencial de la acreditación del mandato especial a tiempo de su interposición, se contradice, en vista que efectivamente se presentó el extrañado poder requerido por la propia Ministra después de haberse presentado el recurso jerárquico, subsanando de esa manera lo impetrado por esta autoridad.


Si bien es cierto que  art. 13 de la Ley de Procedimiento Administrativo señala que toda persona que formule solicitudes a la Administración Pública, podrá actuar por sí o por medio de su representante o mandatario debidamente acreditado, quien deberá exhibir poder notariado para todas las actuaciones administrativas, norma de la que se concluye que la actuación por mandato, requiere ineludiblemente de la presentación del documento que acredite tal representación, el cual debe ser claro en cuanto a su objeto y las facultades conferidas.


Sin embargo, establecido el marco en el que debe pronunciarse la presente sentencia, se tiene que el principio de informalismo consagrado por el art. 4. j) de la Ley de Procedimiento Administrativo, consiste en que la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado y que pueden ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas sin que pueda interrumpirse el procedimiento administrativo, norma concordante con el art. 43 de la misma disposición legal, que permite a la Administración requerir que en el plazo de cinco días, se subsanen las deficiencias o se acompañen los documentos necesarios, bajo apercibimiento de tenerse como desistida la solicitud.


Sobre el particular, corresponde señalar que el informalismo a favor del administrado, tiene como fundamento que las reclamaciones producidas en sede administrativa, no estén sometidas a formalidades precisas, debiendo interpretarse su contenido con espíritu de benignidad siempre a favor de los recurrentes, para evitar que por defecto de forma, dejen de tramitarse recursos erróneamente calificados, esto explica la  razón del legislador y la materialización para que los administrados incluso puedan actuar sin patrocinio de letrado, de lo cual se deduce que no requieren habilidades técnico jurídicas para conceder la posibilidad de iniciar los procedimientos legales, y por ello, las presentaciones que interpongan, tendría que ser normal que no reúnan, sino raramente todos los caracteres de un escrito judicial con la totalidad de sus formas esenciales.


Ahora bien, corresponde analizar si la insuficiencia del documento que acredite la representación legal que invoca quien presenta recursos de impugnación, debe ser considerado como un requisito formal susceptible de posterior subsanación, concluyéndose en consecuencia, que al constituirse en un requisito esencial, puede ser subsanado posteriormente en materialización de los principio de informalidad, verdad material y favorabilidad.


El art. 4 de la Ley del Procedimiento Administrativo Nº 2341, en su inc. c) señala el principio de sometimiento pleno a la ley en el entendido de que la Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso. A su vez, el inc. i) como principio de control judicial, que el poder judicial controla la actividad de la Administración Pública, conforme a la Constitución Política del Estado y a las normas legales aplicables. A su turno el inc. j) principio de eficacia, señala que todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad, evitando dilaciones indebidas.


Para el caso, fue el propio Ministerio quien solicitó expresamente se subsane la representación con poder, y abrió un término para que se subsane la presentación de poder extrañado, por lo que corresponde dejar sin efecto esa decisión, máxime si haciendo una análisis integral y cronológico, quien representa la persona jurídica privada, es la misma desde la suscripción del contrato que dio origen a la relación con el Estado; misma que fungió como representante legal en todas las fases e instancias en sede administrativa. En consecuencia debe estimarse la demanda en el marco del principio pro-actione.

En ese sentido, ya no corresponde el pronunciamiento sobre los puntos que fueron demandados y merecieron la respuesta correspondiente, en mérito a que este Tribunal de puro derecho, se circunscribe a ejercer el control de legalidad de la resolución que en recurso jerárquico se emite.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 644 a 673, por consiguiente deja sin efecto la Resolución Ministerial Nº 149 de 24 de junio de 2010 y el Auto de 16 de abril de 2010 que cursa a fs. 407 del tercer cuerpo, emitido por la Ministra de Medio Ambiente y Agua,  Lic. María Esther Udaeta Velásquez a efectos de que en base a la normativa legal aplicable se pronuncie nueva Resolución Ministerial.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

PRESIDENTE

Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

DECANO

Fdo. Rómulo Calle Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena