SALA PLENA


SENTENCIA:                            399/2015.

FECHA:                                Sucre, 21 de julio de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        166/2010.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Julio Misael Peña Tudela contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. 

MAGISTRADO RELATOR:                Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano.


Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por Julio Misael Peña Tudela, en el que impugna la Resolución Ministerial N° 006/10 emitida el 13 de enero por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 109 a 115; respuesta de fs. 148 a 151, réplica de fs.174 a 175 y los antecedentes de emisión de la resolución impugnada.


CONSIDERANDO I: Que el demandante solicitó la nulidad de la resolución impugnada, argumentando que el 29 de julio de 2009 el Sumariante de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero emitió la Resolución Administrativa ASFI/S N° 001/09 de 29 de mayo, responsabilizándole administrativamente por haber vulnerado el art. 3 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Publica aprobado mediante Decreto Supremo 23318 A de 3 de noviembre de 1992, modificado por Decreto Supremo (DS) N° 26237 de 29 de junio de 2001 e imponiéndole la sanción de destitución del cargo. Viendo afectados sus derechos interpuso Recurso de Revocatoria, solicitando que se anule el proceso interno por encentrarse vicios de nulidad, es decir, que el Sumariante omitió el acto administrativo procesal de la avocación; sin embargo, el sumariante mediante Resolución Administrativa ASFI/S N° 003/2009 de 18 de junio, resolvió el recurso de revocatoria confirmando la Resolución Administrativa ASFI/S N° 001/09 en la cual sancionó con el despido del cargo.


Por consiguiente, planteó recurso jerárquico, el cual fue resuelto con Resolución Ministerial N° 686/09 de 16 de septiembre, que declaró la nulidad de obrados hasta el vicio procesal más antiguo, inclusive hasta la Resolución del Recurso de Revocatoria ASFI/S N° 003/09 de 18 de junio. Asimismo en cumplimiento a lo dispuesto por dicha resolución, el Sumariante emitió una nueva resolución de Recurso de Revocatoria ASFI/S N° 021/2009 el 28 de septiembre, confirmando la Resolución Administrativa ASFI/S N° 001/09 de 29 de mayo, en todas sus partes, sin cumplir con la reposición del procedimiento establecido por el art. 29 del DS N° 26319; vale decir, que incurrió nuevamente en la falta del actuado procesal de la avocación, por cuanto interpuso recurso jerárquico solicitando que se deje sin efecto la Resolución Administrativa ASFI/S N° 021/2009 de 28 de septiembre.


Concluyó manifestando que, el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Resolución Ministerial N° 006/2010 el 13 de enero, ratificando la Resolución Administrativa ASFI/S N° 021/2009 de 28 de septiembre, cuando estaba en la obligación de pronunciarse declarando nuevamente la nulidad de los actos ejecutados por el Sumariante ya que por segunda vez, incumplió lo previsto por los arts. 38.I de la Ley N° 2341 Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), y art.30.II del DS N° 26319, señalando dichas normas que los actos en los procesos administrativos están asociados en forma cronológica, y que por tal motivo la autoridad administrativa en forma inmediata debió poner en conocimiento el recurso de revocatoria interpuesto, a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, a efectos de que dicha autoridad, potestativamente decida avocarse al conocimiento, tratamiento y resolución del recurso de revocatoria.


Por otra parte, en dos oportunidades se solicitó que el Ministerio de Trabajo, al haber emitido Resolución Ministerial N° 006/2010, demuestre la base legal con la cual, se confirmó la Resolución Administrativa ASFI/S N° 021/2009, cuando antes de la emisión de la referida resolución, el sumariante omitió el acto administrativo de la avocación, sin tener en cuenta el Ministro que ya existió antecedentes de nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo dispuesto mediante la Resolución Ministerial N° 686/2009 de 16 septiembre, la primera solicitud fue por complementación y enmienda conforme el DS N° 26319, habiendo sido presentada dentro de las 24 horas y la segunda ocasión fue de conformidad al DS N° 28168, eludiendo de forma evasiva las respuestas a las solicitudes, legalizando a un acto procesal que no se cumplió pero que resguarda al siguiente, causando vulneración al acto procesal previsto por el art. 30.II del DS N° 26319, quedando demostrado que la resolución impugnada incumplió el art. 5 inc. a) del Reglamento de Responsabilidad por la función Pública, aprobado por el DS N° 23318-A y modificado por los DS N° 26237.


Por lo expuesto solicitó la nulidad de la Resolución Ministerial N° 006/10 de 13 de enero, y de la Resolución Administrativa ASFI/S N° 021/2009 de 28 de septiembre, y que se ordene su reincorporación a la Unidad de Investigación Financiera, por ser ilegal y sea con el pago retroactivo de sus haberes no percibidos durante el periodo de desvinculación de la entidad hasta el fallo de esta instancia.


CONSIDERANDO II: Que la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social contestó la demanda en forma negativa señalando que habiéndose sometido al ahora demandante, a un proceso sumario administrativo de conformidad a la Ley N°1178, y los Decretos Supremos 23318-A y 26237 en cuanto a términos y plazos, recursos y otros; se inició el proceso interno al recurrente por responsabilidad administrativa, falta de eficacia y eficiencia, y concluyó con la Resolución Administrativa ASFI/S N°001/2009 de 29 de mayo, que sancionó al ahora demandante con la destitución al cargo.


Que realizando una secuencia de los actos administrativos llevados a cabo en el proceso interno administrativo y a la conclusión del mismo manifiesta que se emitió la Resolución Ministerial N° 006/2010 el 13 de enero, resolviendo confirmar la Resolución Administrativa ASFI/S N° 021/2009 de 28 de septiembre, la cual confirmó la Resolución Administrativa ASFI/S N° 001/09 sancionando con el despido del cargo, al ahora demandante.


Asimismo, señaló que en la demanda se hace referencia a que la Resolución Ministerial N° 006/2010 de 13 de enero, habría omitido la previsión legal del art. 28 inciso e) de la Ley N° 2341 que establece como requisito esencial la fundamentación de la misma olvidando tener en cuenta los efectos jurídicos de la falta de avocación que en primera instancia determinó la Resolución Ministerial N° 686/2009 de 16 de septiembre, por lo que dispuso la nulidad hasta el vicio más antiguó y que si existía la necesidad de una complementación y enmienda, debió presentar en los plazos señalados por ley, no siendo evidente lo aseverado por el demandante.


Con los argumentos precedentes, pidió se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la resolución ahora impugnada.


CONSIDERANDO III: Que el procedimiento contencioso administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la Administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que, la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.


En este marco legal, los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil (CPC), establecen que “el procedimiento contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente el acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”, vigente por disposición del art. 4 de la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014 y la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 de 19 de noviembre de 2013, Código Procesal Civil.


En consecuencia, se tiene reconocida la competencia de la Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar el control judicial sobre los actos ejercidos por la Superintendencia Tributaria General, ahora Autoridad General de Impugnación Tributaria.

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, corresponde a este Tribunal analizar los términos de la demanda en armonía con los datos del proceso, para conceder o negar la tutela solicitada por la demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias, concluyendo con la resolución del recurso jerárquico.


CONSEDERANDO IV: En el caso de autos la presente controversia radica en determinar, si existió vulneración por parte del juez sumariante, al no poner en conocimiento de forma inmediata a la máxima autoridad ejecutiva de la entidad el recurso de revocatoria planteado, a efecto de que ésta potestativamente decida avocarse el conocimiento, tratamiento y resolución del recurso interpuesto, en aplicación del art. 30.II del DS N° 26319 de 15 de septiembre 2001; correspondiendo argumentar lo siguiente:


Previamente señalaremos el significado de “avocación” que según Manuel Ossorio es la: Acción y efecto de avocar, de atraer o llamar a sí un juez o tribunal superior, sin que medie apelación, la causa que se estaba litigando o debía litigarse ante otro inferior.


También, la avocación significa que la autoridad superior puede asumir el ejercicio de competencias propias de sus inferiores jerárquicos, avocándose o, en otras palabras, asumiendo para sí, el conocimiento y decisión de cualquier asunto que corresponda al delegado, según Resolución Administrativa SSC/IRJ/077/2005.


Asimismo manifestó que, el deber de tramitar la avocacn ante la interposición del recurso de revocatoria será conocido y resuelto por la misma autoridad que lo dictó, quien tiene el deber de poner el recurso en conocimiento de la máxima autoridad ejecutiva, para que ésta potestativamente decida avocarse o no el conocimiento de la causa, Resolución Administrativa SSC/IRJ/139/2004.


Igualmente la avocación, debe ser clara, toda vez que expresa la voluntad administrativa del superior jerárquico, y no debe contener errores, en razón a que producirá efectos precedentes administrativos jurídicos para las partes intervinientes, caso contrario, se produce la nulidad del acto, refirió la Resolución Administrativa SSC/IRJ/077/2005.


Además existe avocación tácita cuando el recurso de revocatoria se presente directamente ante la Máxima Autoridad Ejecutiva y ésta lo resuelva, se considera como una avocación tácita, lo que habilita al recurrente a presentar ante dicha autoridad el recurso jerárquico señaló la Resolución Administrativa SSC/IRJ/108/2004.


Los antecedentes informan que es evidente que el demandante, quien prestaba servicios en la Unidad de Investigación Financiera, fue sometido a un proceso administrativo que culminó con su destitución del cargo, al haberse considerado que incumplió el art. 3 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado mediante Decreto Supremo 23318 A de 3 de noviembre de 1992, modificado por Decreto Supremo (DS) N° 26237 de 29 de junio de 2001, e imponiéndole la sanción de destitución.


Revisados los cuestionamientos relativos al incumplimiento de plazos y vulneración de derechos constitucionales durante la tramitación del proceso interno, se advierte que estos aspectos no pueden ser motivo de discusión en la presente demanda al no ser pretendidos por el demandante, los que también fueron señalados por la autoridad demandada pero no corresponde precisar, por lo que la presente resolución únicamente se pronunciará sobre el control de legalidad de los actos cumplidos antes de la emisión de la Resolución de Recurso de Revocatoria N° 021/2009 de 28 de septiembre, que confirmó la Resolución Administrativa ASFI/S N°001/2009 de 29 de mayo, sancionando al ahora demandante con la destitución del cargo.


Los antecedentes, evidencian que posterior al proceso interno el, Sumariante no omitió el acto administrativo de la avocación antes de resolver el Recurso de Revocatoria ASFI/S N° 021/2010 que confirmó la resolución que resuelve el proceso interno Resolución Administrativa ASFI/S N° 001/2009, empero el recurrente interpuso Recurso Jerárquico, con el fundamentó de que el sumariante omitió nuevamente, poner en conocimiento de la autoridad máxima el recurso de revocatoria interpuesto, a efecto de lo previsto por el art. 30.II del DS N° 26319.

Planteado el recurso jerárquico, el Ministerio de Trabajo, mediante Resolución Ministerial N° 006/10 de 13 de enero, resolvió confirmar la Resolución Administrativa ASFI/S N° 021/2009 de 28 de septiembre y en consecuencia mantener la sanción de destitución del demandante, emergente de la responsabilidad administrativa.


Resulta pertinente señalar que en el caso concreto, se ha constatado que, la autoridad sumariante no omitió el cumplimiento de la previsión del art. 30.II del DS N° 26319, dado que consta la Comunicación/ASFI/DAJ/R-40003/2009 de 23 de septiembre en anexo N° 1 a fs. 93, de antecedentes administrativos, elevando a conocimiento de la autoridad superior el recurso de revocatoria planteado por el recurrente ahora demandante, a efectos de que esta potestativamente decida avocarse al conocimiento, tratamiento y resolución de dicho recurso, en la cual la máxima autoridad manifestó su abstinencia con puño y letra, ordenando proseguir la tramitación firmando en constancia Ernesto Rivero V., Director Ejecutivo a.i,, de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero.


Ahora bien, al respecto es menester señalar que el cumplimiento de esta actuación, obligatoria por mandato del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquicos para la Carrera Administrativa, para todos los casos en que sea interpuesto el recurso de revocatoria, reviste carácter básico al tratarse de procesos administrativos internos, liberando al sumariante de constituirse en juez y parte; y permite que, en caso de que el funcionario afectado interponga el recurso jerárquico, asumirá las acciones de defensa  y justificación la entidad, a través de su máximo ejecutivo y no así el funcionario que en su condición de autoridad sumariante, juzgo a otro funcionario de la misma entidad, conforme establece la Resolución Administrativa SSC/IRJ/114/2005, emitida por la Superintendencia General del Servicio Civil.


Finalmente siendo evidente que no se vulneró el art. 30.II del DS N° 26319 de 15 de septiembre de 2001, por el sumariante, la Resolución Ministerial impugnada realizó el pronunciamiento respectivo sobre el incumplimiento de plazos por parte del sumariante y la designación del mismo, consiguientemente dicha resolución consideró los argumentos de defensa, que hubiesen lesionando dicho derecho y la seguridad jurídica, es decir, que este extremo denunciado por el demandante no es evidente, pues la resolución impugnada, consideró y analizo cada uno de los actos administrativos, no solo en el Recurso Jerárquico, sino también en el Recurso de Revocatoria y en especial el acto de la avocación al que hace referencia el demandante.


Por todo lo precedentemente expuesto, este Tribunal Supremo de Justicia, al ejercer el control de legalidad sobre los actos administrativos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, determina que los argumentos del demandante carecen de sustento jurídico.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de Transitoria de los procesos Contencioso y Contencioso Administrativo de 12 de abril de 2010, y lo dispuesto en los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, declara IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 109 a 115, manteniendo firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 006/10 de 13 de enero emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y la Resolución del Recurso de Revocatoria ASFI/S N° 021/2009 de 28 de septiembre, la cual confirmo la responsabilidad administrativa establecida, sancionando con la destitución al cargo del ahora demandante, habiendo dado la autoridad sumariante estricto cumplimiento al art. 30.II del DS N° 26319 de 15 de septiembre de 2001.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.



Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena