SALA PLENA


SENTENCIA:                                    361/2015.

FECHA:                                Sucre, 21 de julio de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        71/2010.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Y.P.F.B. ANDINA S.A. contra el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.

MAGISTRADA RELATORA:        Maritza Suntura Juaniquina.


Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por YPFB ANDINA S.A. impugnando la Resolución Ministerial R.J. Nº 079/2009 de 12 de noviembre, pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 96 a 104, la respuesta de fs. 135 a 141, la réplica de fs. 145 a 149, la dúplica de fs. 153 a 157 y los antecedentes del proceso.


CONSIDERANDO I: Que YPFB ANDINA S.A., legalmente representada por Jorge Antonio Zamora Tardío, interpone la presente demanda señalando que:


La Superintendencia de Hidrocarburos a través de la Resolución Administrativa SSDH Nº 1325/2008 de 31 de diciembre, resolvió aprobar la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, realizado por YPFB correspondiente al mes de diciembre de 2008, asignando para Andina 3080 (BPD), tres mil ochenta barriles/día, estableciéndose además la producción y demanda estimada para enero y febrero de 2009, en un volumen similar al de diciembre, entre otras disposiciones, sin tomar en cuenta la capacidad de la planta y las condiciones de operabilidad de los equipos.


Producto de esta resolución, se interpuso recurso de revocatoria, por el que se solicitó a la Superintendencia de Hidrocarburos, dejar sin efecto la mencionada resolución administrativa, pedido que fue atendido por la Superintendencia de Hidrocarburos con el pronunciamiento de la Resolución Administrativa SSDH Nº 0409/2009 de 27 de abril, rechazando el recurso de revocatoria y confirmando la resolución administrativa objeto de impugnación, decisión que derivó en que YPFB ANDINA S.A. interponga recurso jerárquico, mismo que mereció la Resolución Ministerial R.J. Nº 079/2009 de 12 de noviembre, pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, que resolvió confirmar la resolución impugnada, así como la Resolución Administrativa SSDH Nº 1325/2008.


Con tales antecedentes expresa que las resoluciones descritas provocaron la violación de sus derechos, en el siguiente sentido:


Denuncia la violación del principio de legalidad por no haber sido citados el PRODE, manifestando que uno de los objetivos perseguidos por la Ley Nº 3058 al instruir el Comité de Producción y Demanda “PRODE”, fue contar con un mecanismo de control y producción para el abastecimiento del mercado interno y para que los excedentes puedan se destinados a la exportación o industrialización, considerando que esta instancia de control debía iniciar funciones lo más pronto posible y que dicha Ley debió ser reglamentada, en tal sentido el Gobierno autorizó a la Superintendencia de Hidrocarburos para que de manera transitoria y hasta la conformación del PRODE, programe el abastecimiento de hidrocarburos a nivel nacional, aplicando el procedimiento establecido.


Procedimiento, que según manifiesta, incluye la convocatoria a reunión mensual a los representantes de la empresa YPFB Andina S.A. y de las empresas productoras, refinadoras, transportadoras por ductos y comercializadoras, para evaluar los balances de producción, disposición concordante con lo establecido por la Resolución Ministerial Nº 225/2007, que dispone que todos los actores del PRODE conjuntamente establecerán las necesidades de abastecimiento del mercado interno.


Indica que no obstante lo señalado, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía con relación al incumplimiento en la convocatoria al PRODE justifica su decisión al indicar que la norma aplicable para la programación de producción de GLP y Petróleo Crudo, y de toda la cadena hidrocarburífera es el DS Nº 28701 y Supletoriamente el DS Nº 28418, lo cual no es correcto, puesto que el referido DS Nº 28701 no le otorga ninguna atribución ni investidura de Autoridad Administrativa a esta empresa, por lo que el procedimiento establecido por el DS Nº 28418 continúa en plena vigencia y por tanto es de obligatoria observancia.


Posteriormente señala que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en principio reconoce lo previsto por la Ley Nº 3058 en relación a que el Comité de Producción y Demanda, se reunirá para establecer el abastecimiento del mercado interno, pero ulteriormente este Ministerio incumple con lo previsto en esta disposición legal, cuando se pronuncia el Recurso Jerárquico mediante Resolución Ministerial Nº 079/2009 de 12 de noviembre; a su vez, hace referencia al principio de legalidad y afirma que la Superintendencia Tributaria confirmó la ilegalidad, ya que no fue coherente con lo que disponen sus propias resoluciones.


Denuncia la violación del principio de presunción de legitimidad, indicando que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía ha consentido el incumplimiento del procedimiento legal establecido para la programación y nominación de los hidrocarburos destinados al abastecimiento del mercado interno, atentando de esta manera contra una norma superior, como es la Ley de Procedimiento Administrativo, que determina los elementos esenciales del acto administrativo.


Continúa manifestando que el hecho de confirmar el acto administrativo impugnado, a toda luz es ilegal por no haber cumplido con requisitos y formalidades que dan validez a los actos administrativos emitidos y no haber cumplido con lo dispuesto por la norma aplicable para la programación de producción de hidrocarburos, por lo que deben ser declarados nulos de pleno derecho por su oposición manifiesta a normas superiores de cumplimiento insoslayable como la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley Nº 3058.


Denuncia la falta de competencia, expresando que en lo referente a la autoridad competente para definir los volúmenes de producción de Petróleo Crudo para el mercado interno, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía señaló que la autoridad es YPFB, limitándose la Superintendencia de Hidrocarburos a instrumentalizar jurídicamente dicha definición, ya que YPFB carece de capacidad resolutiva al ser una empresa netamente operativa, lo cual les causa extrañeza sobre la competencia del ente regulador para definir volúmenes que abastecerán el mercado interno; señaló que no se puede aseverar que se ha sustituido a la Superintendencia de Hidrocarburos por YPFB en la responsabilidad de definir volúmenes de producción de gasolina natural, si YPFB comercializa su producción al amparo del DS Nº 28701, esto no significa ni representa atribución alguna del Ente Regulador, para finalmente indicar que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía quebranta la norma legal al reconocerle competencia a YPFB, no obstante que esta es irrenunciable, inexcusable y de ejercicio obligatorio, conforme señala el art. 5 de la Ley de Procedimiento Administrativo.


Finalmente denuncia la imposibilidad material del objeto, en sentido de que su producción está subordinada a variables externas en el caso de YPFB ANDINA S.A., teniendo bajo su control y responsabilidad únicamente los campos de Río Grande y los Sauces, productores de gas natural que alimentan la Planta Río Grande, para su adecuación y consecuente producción de GLP y gasolina, en otras palabras YPFB ANDINA está a cargo sólo de la producción de GLP y Gasolina, asociada a dichos campos, por lo que no depende de ella la totalidad de la producción.


Explica que esta situación hace que la nominación y programación que aprueba la Superintendencia de Hidrocarburos, constituye un objetivo difícil de lograr, que es el acto administrativo objeto de impugnación, el cual estaría viciado por no cumplir con uno de los elementos esenciales como es el objeto, que de acuerdo con lo previsto por el art. 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo, debe ser cierto, lícito y materialmente posible.                                                                                   


En mérito a lo expuesto, y al amparo de los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC), solicita se declare probada la demanda y dejar sin efecto la Resolución impugnada y consecuentemente las Resoluciones Administrativas SSDH Nº 409/2009 y SSDH Nº 1325/2008.

CONSIDERANDO II: Que corrida en traslado la demanda, se apersonan Carlos Crispin Quispe Lima, Juan Carlos Zambrana Pérez y Julio Cesar Beber Pacheco, dependientes del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en representación del Ministro de dicho portafolio de Estado, quienes contestan negativamente señalando:


Respecto a la Supuesta violación al principio de legalidad, manifiestan que la Resolución Ministerial R.J. Nº 079/2009 de 12 de noviembre,  señala: “…que de acuerdo a lo establecido por los arts. 2.II y 28701 del DS Nº 28701, la entidad competente y responsable para ejercer los derechos de propiedad de todos los hidrocarburos producidos en el país es YPFB en representación del Estado, y en virtud de ello tiene competencia para definir las condiciones, volúmenes y precios para la explotación e industrialización, a través de su intervención en toda la cadena hidrocarburífera …”, “…consecuentemente, toda vez que la norma aplicable para la programación de producción de GLP para el abastecimiento del mercado interno es el DS Nº 28701, las disposiciones del DS Nº 28418 son de aplicación supletoria, en este sentido los efectos de esta aplicación no se extienden únicamente a la determinación de la autoridad competente para la definición de los volúmenes de GLP, sino que a raíz de ello, comprenden la inaplicabilidad de los procedimientos vinculados a la entidad sustituida, por lo que resulta contraria a lo dispuesto por el DS Nº 28701, de tal forma que al haberse sustituido a la ex Superintendencia de Hidrocarburos por YPFB en la responsabilidad de definir los volúmenes de producción de GLP, la convocatoria a las reuniones de programación para el abastecimiento del mercado interno a la que estaba vinculada la ex Superintendencia, ya no es obligatoria para la nueva entidad que es YPFB, entonces afirman que la Resolución Ministerial impugnada, fue pronunciada en completa observancia a la normativa que resulta aplicable, guardando estricta relación al DS Nº 28701”.


En cuanto a la supuesta violación al principio de presunción de legitimidad, señala que en la resolución impugnada, específicamente en su parte considerativa, el marco jurídico aplicable para la determinación de la autoridad competente fue el DS Nº 28701 denominado “Héroes del Chaco”, que constituye a YPFB en la empresa que ejerce la propiedad de todos los hidrocarburos y determina las condiciones, volúmenes y precios para el mercado interno. Al respecto indica que es importante mencionar que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 4 inc. g) de la Ley Nº 2341, el principio de legalidad y presunción de legitimidad, establece que las actuaciones de la Administración Pública, por estar plenamente sometidos a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial o administrativa, dado que la misma está determinada por la normativa, en contrario con la aparente ilegalidad e ilegitimidad, la que si requiere ser declarada.


Sobre la supuesta contradicción en la competencia, manifiesta que la resolución objeto de impugnación judicial, en ningún momento atribuyó a YPFB la cualidad de autoridad administrativa como erróneamente lo señaló el demandante, sino todo lo contrario, por cuanto el DS Nº 28701 define las condiciones, volúmenes y precios, tanto para el mercado interno como para la exportación; sin embargo, es la ex Superintendencia de Hidrocarburos que aprueba, mediante Resolución Administrativa, la nominación y programación para la producción y demanda de GLP en el mercado interno, lo que no supone ninguna contradicción toda vez que siendo la ex Superintendencia de Hidrocarburos la autoridad administrativa competente para aprobar su programación, lo hace a través de un acto administrativo lícito, en tal sentido ni la ex Superintendencia atribuyó a YPFB carácter de autoridad administrativa ni el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, le reconoció tal calidad, lo que no supone desconocer el referido DS Nº 28701.


Concluye refiriéndose a la supuesta imposibilidad material del objeto, señalando que el demandante realizó un cambio en la justificación de este argumento, toda vez que durante la sustanciación de los recursos administrativos manifestó que la Resolución Administrativa 1325/2008 era de imposible cumplimiento y señaló que por ello el acto administrativo era nulo; sin embrago, en la presente demanda introduce la afirmación de que la nominación y programación que aprueba la Superintendencia de Hidrocarburos, es el objeto difícil de lograrlo, cambio que respondería a que se ha demostrado que no existe la supuesta imposibilidad alegada por la empresa, debido a que esta se equivocó al presentar toda la argumentación aplicable a la producción de GLP y gasolina contra una resolución que no tenía por objeto realizar esta programación, sino que tenía por objeto la nominación de asignación de petróleo crudo conforme se evidencia de la indica Resolución Administrativa 1325/2008, por lo que solicita se declarare improbada la demanda.


Corrida en traslado la respuesta, fue formulada la réplica con los mismos argumentos que la demanda y consiguiente dúplica, disponiéndose “Autos” para sentencia.

CONSIDERANDO III: Que por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conocer o negar la tutela solicitada por la entidad demandante y teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante, y realizar control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía.     


CONSIDERANDO IV: Que de la compulsa de los datos procesales y la resolución administrativa impugnada, se concluye que:


El objeto de la presente controversia radica en determinar si es evidente la vulneración de los principios constitucionales, tales como los siguientes aspectos denunciados: 1) Violación al principio de legalidad y legitimidad por no haber sido citado al PRODE antes de emitirse la resolución; 2) Contradicción en la competencia; e 3) Imposibilidad material para el cumplimiento del objeto debatido.

De la compulsa de antecedentes, se evidencia que la Superintendencia de Hidrocarburos pronunció la Resolución Administrativa SSDH Nº 1325/2008 de 31 de diciembre (fs. 1 al 4 del anexo), resolviendo aprobar la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, realizado por YPFB correspondiente al mes de diciembre de 2008, asignando para YPFB Andina S.A. 3080 (BPD), tres mil ochenta barriles/día, estableciéndose además la producción y demanda estimada para enero y febrero de 2009, en un volumen similar al de diciembre, entre otras disposiciones, sin tomar en cuenta la capacidad de la planta y las condiciones de operabilidad de los equipos.


Resolución que fue objeto de recurso de revocatoria, por el que se solicitó a la Superintendencia de Hidrocarburos dejar sin efecto la mencionada resolución administrativa, pedido que fue atendido por la Superintendencia de Hidrocarburos con el pronunciamiento de la Resolución Administrativa SSDH Nº 0409/2009 de 27 de abril (fs. 22 a 26 del anexo), rechazando el recurso de revocatoria y confirmando la resolución administrativa objeto de impugnación, decisión que derivo a que YPFB ANDINA S.A. interponga recurso jerárquico, mismo que mereció la Resolución Ministerial R.J. Nº 079/2009 de 12 de noviembre (fs. 46 a 54 del anexo), pronunciada por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, que resolvió confirmar la resolución impugnada, así como la Resolución Administrativa SSDH Nº 1325/2008, acto con el que la empresa demandante no está de acuerdo, planteando la presente demanda contencioso administrativa, objeto de análisis:


Así relacionados los actuados procesales, se concluye lo siguiente:


Con relación a la vulneración del principio de legalidad por no haber sido citado al PRODE y del principio de legitimidad; al respecto, es necesario referirse al principio de legalidad contemplado en el art. 72 de la Ley 2341, el cual señala que las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando estas hayan sido previstas por norma expresa, es decir, este principio reconocido por nuestra economía procesal refiere a que la actividad administrativa traducida en sus resoluciones se encuentre sometida a la norma, vale decir, que debe actuar sujeta a la Constitución Política del Estado y a las leyes, dentro de las atribuciones que le facultan.


En ese sentido, de la revisión de la Resolución impugnada emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, esta contempló en su parte considerativa todos los argumentos expuestos por el demandante, así como fundamentó su decisión en normas legales, es más, la estructura que reconoce la misma contempla desde los antecedentes, la pretensión del recurrente, ahora demandante y la respuesta pertinente, es decir, se encuentra debidamente sustentada y motivada.


En ese orden, la aplicación del art. 2 del DS Nº 28418 reclamado por el demandante no es aplicable al caso de autos, nótese que la Resolución Administrativa SSDH Nº 1325/2008 de 31 de diciembre, que origina todo el procedimiento impugnatorio posterior, en su parte resolutiva sólo aprueba la asignación de volúmenes de petróleo crudo para el mercado interno, aspecto totalmente diferente a lo establecido por el art. 2 del referido DS Nº 28418 que habla de evaluación de balances de producción y demanda ejecutados en el mes anterior y programación del abastecimiento al mercado interno y la exportación, aspectos ajenos al objeto de la resolución señalada.


Si bien para el caso existe normativa dispersa relacionada a la intervención del PRODE, este no sólo se encuentra reconocido por el DS Nº 28418 sino en la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos en su art. 138 sobre definiciones que toma esta Ley, pero aquel PRODE no se encuentra aún conformado y tampoco han sido reglamentadas sus funciones y facultades por disposición expresa de la Ley, en tal sentido, a la fecha se viene aplicando lo establecido en el DS Nº 28418 de forma supletoria al DS Nº 28701 en cuanto sea aplicable, por lo que el fundamento del demandante, carece de asidero legal.


Por otra parte, el demandante no pidió aclaración sobre los volúmenes dispuestos por la resolución administrativa impugnada, en cumplimiento del art. 36 del Reglamento de la Ley Nº 2341, es decir, que al no haber reclamado oportunamente hubo de su parte aceptación tácita a lo dispuesto por las resoluciones administrativas, ahora impugnadas.


Finalmente, sobre el principio de legitimidad aducido en la demanda, el art. 4 inc. g) de la Ley Nº 2341, determina que las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo declaración judicial en contrario, en el presente caso, no se ha enervado la resolución impugnada menos aún se ha demostrado con declaración judicial que esta resolución no este sometida a la Ley, en tal virtud no se constata violación de ninguna naturaleza en el acto administrativo impugnado.


En cuanto a la contradicción en la competencia, como ya se manifestó en el punto precedente, el DS Nº 28418 en su art. 1 autoriza a la Superintendencia de Hidrocarburos de manera transitoria y hasta la conformación del Comité de Producción y Demanda PRODE, programar el abastecimiento de hidrocarburos para el mercado interno y los volúmenes para la exportación. A su vez el art. 3 de la indicada norma, taxativamente señala que establecerá mediante resolución administrativa los volúmenes de hidrocarburos necesarios para el abastecimiento del mercado interno, para los tres meses siguientes al mes en que tenga lugar la programación, en esa línea el art. 5 de esta misma norma legal, refiere que las empresas mencionadas en el art. 2, entre ellas la demandante, deberán cumplir obligatoriamente las resoluciones administrativas que dicte la Superintendencia de Hidrocarburos.


Si bien es cierto que el PRODE se encuentra reconocido en la Ley Nº 3058 de Hidrocarburos (art. 138) sobre definiciones que toma esta Ley, pero como se tiene señalado, aún no se encuentra conformado y tampoco han sido reglamentadas sus funciones y facultades por disposición expresa de la Ley, en tal sentido se viene aplicando de forma supletoria al DS Nº 28701 lo establecido en el DS Nº 28418 en todo lo que sea aplicable, por lo que la alusión de que existe contradicción en la competencia entre ambas en la programación y asignación de volúmenes de GLP para el mes de diciembre de 2008, carece de fundamento legal, al haber actuado la Superintendencia de Hidrocarburos en plena competencia.


Con referencia a la imposibilidad material del objeto, en el presente caso el demandante indicó que se ha violado incuestionablemente el objeto del acto administrativo contenido en la nominación y programación de volúmenes aprobada por la Superintendencia de Hidrocarburos, por una supuesta imposibilidad material del objeto, porque los volúmenes asignados se encuentran por encima de su capacidad. Ahora bien, de los datos del proceso, se tiene que la asignación de Petróleo crudo para el mes de diciembre 2008, fue resultado de informes de producción de los meses anteriores como de los pronósticos de producción por campos de materia prima, donde se observaron la constancia o variabilidad de la producción y determinaron un volumen estimado, además que la programación está orientada a la prestación del servicio de procesamiento de gas natural de la materia prima que alimenta la Planta de Río Grande, servicio cuyo cumplimiento depende exclusivamente de la empresa demandante en los volúmenes que esta procesa.


En ese entendido, el art. 4 de la Resolución SSDH Nº 1325/2008 de 31 de diciembre, establece como previsión que las justificaciones al incumplimiento de volúmenes podrán ser presentadas ante la Superintendencia de Hidrocarburos hasta el 10 de cada mes para su evaluación correspondiente, la que se pronunciará respecto a la procedencia o no de las justificaciones, lo que no ha ocurrido en el caso de autos, y que demuestra que el demandante conocía de esta previsión, y que si no la usó fue porque estuvo de acuerdo con la asignación efectuada, porque su reclamo posterior no tiene fundamento alguno.


Por todo lo expuesto, en atención a lo señalado anteriormente, se constata que los argumentos de la empresa demandante no son ciertos, porque no hubo indebida asignación de volúmenes de Petróleo Crudo, por lo que la resolución impugnada se encuentra a derecho.


Del análisis precedente, el Supremo Tribunal de Justicia concluye que la autoridad demandada, no ha incurrido en conculcación de normas legales, efectuando correcta valoración e interpretación en su fundamentación técnica - jurídica respecto a la normativa aplicable, por lo que corresponde declarar improbada la demanda. 

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en el ejercicio de la atribución conferida en los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda, consecuentemente deja firme y subsistente la Resolución Ministerial R.J. Nº 079/2009 de 12 de noviembre de 2009 y las Resoluciones Administrativas SSDH Nºs 0409/2009 de 27 de abril y 1325/2008 de 31 de diciembre.


La Magistrada Rita Susana Nava Durán presenta voto aclaratorio.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.



Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena