SALA PLENA


SENTENCIA:                                    215/2015.

FECHA:                                Sucre, 19 de mayo de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        275/2009.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Caja Petrolera de Salud contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. 

MAGISTRADO RELATOR:                Jorge Isaac von Borries Méndez.

Pronunciada en el proceso contencioso-administrativo seguido por la Caja Petrolera de Salud contra el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso-administrativa de fs. 41 a 45, que impugna la Resolución Ministerial 163/2009; contestación a la demanda de fs. 111 a 113; los antecedentes administrativos y;


CONSIDERANDO I: Que la Caja Petrolera de Salud, dentro del plazo previsto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda Contencioso Administrativa, expresando como antecedentes: Que, Juan Américo Bastos Chávez, fue designado mediante Memorándum DNRH-M-247/08 de 16 de abril de 2008, como Jefe de la Unidad de Control de Calidad y Acreditación, sin examen de competencia ni concurso de méritos, la referida designación fue efectuada por el término de 89 días de prueba a cumplirse el 11 de julio de 2008, posterior a ello el 23 de julio de 2008 se otorgó a Juan Américo Bastos Chávez, un nuevo periodo de prueba que concluyó el 17 de octubre de 2008, desde el 11 de julio de 2008 (finalización del 1er. periodo de prueba) hasta el 23 de julio  (2º periodo de prueba con nueva contratación) existen 12 días de diferencia; después del segundo periodo de prueba se procedió a prescindir de los servicios del referido profesional, ante dicha determinación Juan Américo Bastos Chávez acudió al Ministerio de Trabajo para pedir reincorporación laboral, dando lugar a la Resolución Administrativa Nº 1815/08 de fecha 28 de noviembre, que ordena la reincorporación del profesional, ante dicha resolución la Caja Petrolera planteó recurso de revocatoria, que tuvo respuesta por Resolución Nº 007/09 de 12 de enero que ratifica en todos sus fundamentos la Resolución Nº 1815/08; no conforme con la determinación, la Caja Petrolera de Salud, planteó Recurso Jerárquico que da origen a la Resolución Ministerial Nº 163/09, que confirma en todas sus partes tanto la primera Resolución Nº 1815/08 y la segunda 007/09, mismas que determinaron la reincorporación de Juan Américo Bastos Chávez.


Manifiesta que las referidas determinaciones causan perjuicio puesto que obligan contratar a determinado funcionario para un puesto que es de disposición exclusiva de la Máxima Autoridad Ejecutiva, siendo de libre nombramiento por la confianza necesaria para el mismo; obliga el pago de salarios devengados; exige contratar los servicios de un profesional que no rinde en la gestión administrativa. Continúa manifestando que ante dichas determinación el Ministerio de Trabajo debió declararse incompetente puesto que el art. 779 del Código de Procedimiento Civil modificado por la Ley Nº 2175, dispone que el que sienta un agravio puede acudir a la vía ordinaria y procurar una revisión judicial.


Expresa que la Sentencia Constitucional Nº 0032/2003, señala que la Dirección Departamental del Trabajo es competente para fiscalizar y conciliar mas no así para disponer la reincorporación laboral o resolver alguna controversia laboral, por lo que deja en evidencia que las Resoluciones 1815/08, 007/09 y 163/09 son materialmente inaplicables, debiendo dejarse sin efecto las mismas.


Concluye su demanda solicitando se declare probada la demanda y se deje sin efecto las Resoluciones Administrativas Nº 1815/08 de 28 de noviembre y 007/09 de 12 de enero así como la Resolución Ministerial Nº 163/09 de 25 de marzo, emitidas por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Revisión Social.


CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 48 y corrida en traslado al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, su representante legal Calixto Chipana Callisaya, por memorial de fs. 111 a 113, responde negativamente y solicita se declare improbada la demanda; señala que la misma no cumple con lo establecido en el art. 370 del Código de Procedimiento Civil, asimismo, el art. 10 parágrafo III del Decreto Supremo Nº 28699 de 1º de mayo de 2006, otorga al Ministerio

de Trabajo la posibilidad de disponer la reincorporación cuando se pruebe que el despido es injustificado, es decir, que no se haya operado por alguna de las causales previstas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo; el art. 4 inc. a) de la Ley 3351 Ley de Organización del Poder Ejecutivo otorga la atribución de velar por la defensa de los derechos de los trabajadores, sin identificar un artículo en específico, señala que la Constitución Política del Estado expresa que los trabajadores gozan de protección del Estado.


Concluye su respuesta, solicitando se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 163/09.

No existiendo réplica ni dúplica se procede a analizar los antecedentes.


CONSIDERANDO III: Que, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de la atribución conferida en el art. 7 de la Ley Nº 620 de 28 de diciembre de 2014, en concordancia con los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, cuyo objeto, de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa y, realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social.


El objeto de controversia radica en la correcta o incorrecta valoración de la naturaleza jurídica de la designación y la posterior disposición de reincorporación laboral de Juan Américo Bastos Chávez, si fue legal o arbitraria.


El Decreto Supremo Nº 28699 atribuye expresa competencia al Ministerio del Trabajo para conocer las solicitudes de reincorporación que planteen los trabajadores que hubieran sido despedidos por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo; y para el caso de que el empleador se niegue al cumplimiento de la reincorporación, queda plenamente habilitada la vía jurisdiccional para hacer valer los derechos del trabajador que fue injustamente alejado de su fuente de trabajo.

La Resolución Ministerial Nº 163/09, luego del análisis que contiene, dispuso en su parte resolutiva la reincorporación del trabajador Juan Américo Bastos Chávez, dependiente de la Caja Petrolera de Salud, al puesto que ocupaba al momento de su cesación.


Resulta imprescindible señalar de inicio que la Caja Petrolera de Salud, es una institución pública descentralizada, con patrimonio propio y autonomía administrativa que se encuentra bajo la tuición del Ministerio de Salud y Deportes, la Contraloría General de la República e Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES); es un ente gestor de la seguridad social y su funcionamiento se regula conforme a su estatuto orgánico y las leyes que lo regulan.

De la revisión de antecedentes, cursa en obrados a fs. 35 el  Memorándum de designación DNRH-M-247/08 de 16 de abril del 2008 del actor como Jefe de la Unidad de Control de Calidad y Acreditación dependiente de la Dirección Nacional de Gestión de Calidad, expedido por la Directora General Ejecutiva, Dra. María Rodríguez, con la atribución conferida por el art. 27 del Estatuto Orgánico de la Caja Petrolera de Salud que a la letra señala: “El Director Ejecutivo cumplirá las siguientes funciones:” …e) Designar al Asesor Legal Nacional y Jefe de Auditoría  Interna Nacional, a los Jefes de los Departamentos Nacionales dependientes de las Direcciones Nacionales en sus respectivas áreas, así como a profesionales y funcionarios de planta. Asimismo promoverlos y prescindir de sus servicios de acuerdo a disposiciones legales”, advirtiéndose que dicho cargo tiene connotaciones propias inherentes a un trabajo provisorio; es decir, que la designación proviene de la Máxima Autoridad Ejecutiva de la institución así como su coordinación y dependencia, por tratarse de un cargo jerárquico. Al respecto la Constitución Política del Estado, en su art. 233 señala: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”, por cuanto el vínculo laboral, al estar directamente relacionado con la Máxima Autoridad Ejecutiva de la entidad pública, refiere una relación de confianza inmediata, por ello su designación se realiza prescindiendo de convocatorias o exámenes de competencia, conforme se constata a fs. 34 por la certificación del Jefe Nacional de Recursos Humanos de la Caja Petrolera de Salud que a la letra expresa: “Que el Dr. Juan Américo Bastos Chávez, con C.I. Nº 3539311-Oruro, prestó servicios en la institución mediante designación directa, vale decir, que no hubo convocatoria o concurso de méritos y/o examen de competencia”. Es decir, la designación del actor se hizo con carácter de interinato lo que era de su pleno conocimiento, designación directa por la Directora General Ejecutiva; es decir, de libre nombramiento, cargo de confianza (Jefe de la Unidad de Control de Calidad. Legal Nacional) y carácter interino del mismo.

Con relación al personal provisorio de las instituciones públicas, se advierte que éstos no gozan del derecho de inamovilidad laboral, como es el caso de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Estatuto del Funcionario Público, razón por la cual, cuando se determina el cese de sus funciones, se les comunica directamente sin necesidad de invocar la comisión de alguna falta, ni la instauración de un proceso administrativo interno o la entrega del preaviso señalado por la Ley General del Trabajo, debido a que sus funciones revisten características especiales como ser: personal de confianza y asesoramiento técnico especializado de los funcionarios electos o designados.

El hecho de que se le haya cursado dos memorándums de designación al indicado funcionario, con periodos de prueba de ochenta y nueve días cada uno, no enerva la calidad de funcionario designado o de libre nombramiento que tenía. Al respecto,  la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional en la SCP Nº 1361/2013 de 16 de agosto señala: “La jurisprudencia de este Tribunal, a partir de la SC 0051/2002-R de 18 de enero, respecto a la estabilidad laboral sostuvo que únicamente estaba prevista para los funcionarios de carrera; asimismo, indicó que sólo los funcionarios de carrera pueden ser sometidos a proceso para su destitución, esto porque: “…en su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al art. 7.II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público, y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto. Que, en consecuencia, la destitución del recurrente no constituye un acto ilegal ni una omisión indebida, pues está enmarcada a derecho”.

Con el mismo razonamiento, la SC 1068/2011-R de 11 de julio, señaló: “…Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ellos que estas funciones son temporales o provisionales…” Por consiguiente, al establecer que los funcionarios designados y de libre nombramiento no serán considerados funcionarios de carrera ni estarán en la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del funcionario Público, el art. 59, num. 1) y 2) LM adecua sus preceptos a los principios de méritos, competencia y transparencia contenidos en el art. 64. I del mismo cuerpo normativo, así como al Estatuto del Funcionario Público dentro del marco establecido por el art. 44 CPE, es decir, garantizando la carrera administrativa, así como la dignidad y eficacia de la función pública, por lo que no se advierte violación del art. 7, inc. d) CPE referido al derecho al trabajo (…)”.

Por consiguiente, el servidor público al ser un funcionario de libre designación, también es de libre remoción conforme determina la jurisprudencia constitucional anteriormente glosada, y no goza de estabilidad así como tampoco puede impugnar las decisiones administrativas relativas a su retiro, ya que éste es un derecho exclusivo de los funcionarios públicos de carrera y no de los provisorios. Como se dijo, el hecho de que se haya cursado dos memorándums al funcionario Juan Américo Bastos Chávez, con periodos de prueba de ochenta y nueve días, no desvirtúa el fondo de la relación laboral que tuvo la característica de temporalidad debido a su naturaleza de libre nombramiento o designación al no haber sido sujeto para ser contratado a través de un examen de competencia o concurso de méritos porque las funciones que desempeñó fueron de asesoramiento  especializado a favor de la Máxima Autoridad Ejecutiva. 

En consecuencia, en el presente caso, los actos administrativos impugnados en sus diferentes instancias, no hicieron una correcta apreciación de las características de la relación laboral, ya que como lo  señala el Tribunal Constitucional en sus numerosos casos anteriormente transcritos no se consideró la naturaleza del contrato en cuanto hace a la prestación de servicios, como lo viene sosteniendo en forma uniforme la jurisprudencia emitida  por el Tribunal Supremo de Justicia, en su A.S. Nº 684 de 13 de noviembre de 2013 que dice lo siguiente: “...que no existió una relación laboral que encuadre dentro de lo normado por la Ley General del Trabajo y normas conexas, por cuanto no existió un contrato de trabajo verbal o escrito sólo una designación de libre nombramiento como personal de confianza e interinamente…”.

Por otra parte, si bien el art.  77 del Estatuto Orgánico de la Caja Petrolera concerniente a la sujeción del personal de dicha institución a la Ley General del Trabajo; es preciso puntualizar, que dicha normativa está dirigida para el personal subalterno; es decir; PARA LOS QUE NO OCUPAN CARGOS JERÁRQUICOS O DE LIBRE NOMBRAMIENTO,  que no acceden a sus fuentes de trabajo por concurso de mérito o examen de competencia, aquellos que no forman parte de los cargos jerárquicos de la institución que son designados por su máxima autoridad, motivo por el cual no son removidos cuando se hace la nueva designación de los Directores Ejecutivos, lo que no sucedió en el caso del  actor porque ingresó a trabajar como personal de confianza de la entonces Directora Ejecutiva Dra. María Rodríguez. En consecuencia, no existió despido intempestivo, porque conforme a la naturaleza del contrato no requería de un preaviso de despido ni un proceso administrativo interno que determine su destitución.

De lo precedentemente expuesto, se advierte que la Resolución Ministerial impugnada, interpretó erróneamente los alcances de los arts. 27. c), 62, 63, 77 del Estatuto de la Caja Petrolera de Salud referidos a las funciones del Director Ejecutivo y al régimen de personal, 46. I. II, 48. I. II, 49. III, 410. II de la Constitución Política del Estado relativos a los derechos de los trabajadores, 1, 2, 4, 5 de la Ley General del Trabajo concerniente a los derechos y obligaciones de los trabajadores y empleadores, 1 del D.S. 23570 referente a las características de la relación laboral y 10 del D. S. 28699 sobre los beneficios sociales o reincorporación; en razón a que el funcionario no se constituye en un empleado en su condición de Jefe de la Unidad de Control y Acreditación, no está sujeto a la Ley General de Trabajo o normas conexas, por las características de su designación, como se determinó precedentemente.

Por todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal de Justicia, en razón del supremo mandato que la ley le otorga, concluye que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al emitir en recurso jerárquico la Resolución Ministerial Nº 163/09 de 25 de marzo de 2009, hizo incorrecta valoración e interpretación de los argumentos expuestos en la Resolución Administrativa impugnada, los cuales fueron desvirtuados en la demanda de manera concluyente que permiten establecer que no procede la reincorporación indebidamente ordenada. 

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 41 a 45, interpuesta por Andrés Vicente Baldivia Calderón de la Barca en representación del Dr. Freddy Gerardo Mújica Santalla, Director General Ejecutivo de la Caja Petrolera de Salud. En consecuencia, se deja sin efecto la reincorporación dispuesta por la Resolución Ministerial Nº 163/09 de 25 de marzo de 2009, pronunciada por el Ministro de Trabajos, Empleo y Previsión Social. Sin costas, en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales. 


No suscribe la Magistrada Rita Susana Nava Durán por encontrarse en labores de su despacho.

No suscribe el Magistrado Fidel M. Tordoya Rivas por ser de voto disidente.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena