SALA PLENA


SENTENCIA:                                    126/2015.

FECHA:                                Sucre, 24 de marzo de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        15/2009.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Empresa AEROSUR S.A. contra la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).  

MAGISTRADO RELATOR:                Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Compañía Boliviana de Transporte Privado S.A. AEROSUR contra la entonces Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE, actual Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fojas 167 a 172, subsanada a fojas. 187; decreto de fs. 202, memoriales de fojas 208 y 214; los antecedentes procesales y los de emisión de la resolución impugnada.


CONSIDERANDO I: Que la compañía Boliviana de Transporte Privado S.A. - AEROSUR a través de su representante legal Oscar Vargas  Claure, impugna la Resolución Administrativa N° 1896 de 7 de octubre de 2008, pronunciada por el entonces Superintendente General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE, manifestando en lo principal de su fundamento los siguientes extremos:


En relación a los fundamentos de derecho, señala que los argumentos esgrimidos tanto por la Superintendencia General así como por la Superintendencia Regional de Transportes en la Resolución que impugna vía proceso contencioso administrativo, resultan incongruentes, fugaces e incomprensibles, existiendo en ellos errores de criterio, procedimiento y aplicación de la norma, situación que perjudica la prestación del servicio aeronáutico y a los usuarios, en virtud a que dicha Resolución, únicamente realiza un recuento de lo realizado por la Superintendencia Regional de Transporte sin considerar los argumentos del Recurso Jerárquico interpuesto de su parte, menos realiza un análisis doctrinal de los antecedentes del Recurso, dando por bien hecha la actuación de la Superintendencia Regional de Transporte, que negó la solicitud para la suspensión del acto administrativo  presentada por AEROSUR a tiempo de interponer el Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa SC-STR-05-RA-0010/2008, cuando -según afirma el demandante-, la normativa aplicable para la Superintendencia Regional de Transporte en la imposición de sanciones no tienen ninguna fuera ejecutiva, por estar alejada de sus atribuciones como ente regulador, aplicando de manera discrecional partes del Decreto Supremo 24718 de 22 de julio de 1997, cuando este decreto en su conjunto no permite la arbitrariedad pretendida por aquella Superintendencia.


Añade que la sanción impuesta a la empresa que representa, consistente en una multa económica está sujeta a un trámite administrativo pendiente que no fue resuelto, por lo que en merito a la prescripción del art. 59. II de la Ley de Procedimiento Administrativo solicitó la suspensión de ejecución de la resolución impugnada hasta que se resuelvan en la vía administrativa los recursos presentados, no siendo evidente la afirmación de la Superintendencia de Transporte y del SIRESE, en sentido que la multa impuesta no merma los ingresos mensuales de la empresa, instancias que además no toman en cuenta que toda multa debe ser impuesta conforme a criterios estipulados en una norma y en base a criterios sólidos, porque la sanción económica siempre implica un perjuicio para la empresa, a más de que se sancionan hechos que no están adecuadamente justificados o demostrados, siendo esa sanción no solo gravosa a los intereses económicos, sino también a la imagen comercial y corporativa de la empresa demandante ante toda la sociedad.


Manifiesta que los actos administrativos violan el derecho a la presunción de inocencia y al debido proceso  cuando pretenden su ejecución sin que se haya agotado la vía administrativa para demostrar la posición de la empresa y no permitir la objeción de los hechos administrativos, cuando la Superintendencia Regional de Transporte en anteriores oportunidades permitió la suspensión de ejecución del acto administrativo por el concepto de multas, y que en relación a AEROSUR, niega la petición de suspensión de ejecución del acto administrativo sin ningún fundamento jurídico que le sirva de respaldo, haciendo valer la Superintendencia de Transportes y el SIRESE equivocadamente actos administrativos que en su momento fueron impugnados, mencionando que el Auto que rechaza la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo que determinó una multa económica, se trata de un simple acto administrativo, cuando en realidad este Auto es el origen del presente proceso contencioso administrativo y constituye la respuesta formal a una petición y la conminatoria a una supuesta obligatoriedad de pago de la sanción.


Concluye mencionado que se han demostrado las irregularidades cometidas tanto por la Superintendencia de Transporte como por el SIRESE, por lo que solicita declarar probada la demanda y se dejen sin efecto todos sus actuados, revocando la Resolución Administrativa N° 1896 de 8 de octubre de 2008, dejando sin efecto la ejecución de la sanción pecuniaria impuesta contra AEROSUR. 


CONSIDERANDO II: Que previa a la subsanación de la observación a la demanda realizada mediante el memorial que discurre a fojas 117, por providencia de fojas 179, se admitió la misma, corriéndose en traslado a la autoridad demandada, quién pese a su legal citación que cursa a fojas 191, recién se apersona y responde a la demanda en los términos del memorial de fojas 197 a 200 de manera  extemporánea, por lo que mediante decreto de fojas 202 se tiene por no contestada la demanda, decretándose en el mismo acto “Autos para resolución”, por ser el estado de la causa.


Más adelante, mediante memoriales de fojas 208 y 214, se apersona el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en virtud a que mediante DS N° 0071 de 9 de abril de 2009 se estableció el proceso de extinción de las Superintendencias Sectoriales y Generales y se Reglamentó la transferencia de activos pasivos, recursos humanos, recursos presupuestarios, procesos judiciales y administrativos, derechos y obligaciones, habiéndose transferido las competencias de aquellas Superintendencias a dicha repartición gubernamental, admitiéndose su personería mediante decreto de 12 de marzo de 2012 que cursa a fojas 216 del expediente.


Establecidos así los antecedentes en sede judicial, corresponde en consecuencia ingresar a la resolución de la causa a efecto de otorgar la tutela demandada por el representante de AEROSUR, o por el contrario desestimar su pretensión si no se encuentra fundada razón en la misma.   


CONSIDERANDO III: Que el procedimiento contencioso administrativo constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.


Que en el marco legal señalado en el párrafo precedente, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil establece que: “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiese oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.


Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, y teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del Recurso Jerárquico, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante, y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la entonces Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial SIRESE.


CONSIDERANDO IV: La demanda básicamente se sustenta en los siguientes puntos: a) La Superintendencia de Transporte Regional La Paz aplicó discrecionalmente partes del DS 24718 de 22 de julio de 1997, cuando en su conjunto no permite la aplicación de una sanción (multa económica) y que la normativa aplicable para esta Superintendencia no tiene fuerza ejecutiva; b) Los actos de la Superintendencia de Transporte Regional La Paz, consentidos por el SIRESE, violan el derecho a la presunción de inocencia y al debido proceso, al no permitir la conclusión de la fase administrativa y la objeción de los hechos, en mérito a que éstos no fueron debidamente sustentados, peor fundamentados como en derecho corresponde, y negar sistemáticamente la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo. 


Para resolver la problemática planteada, corresponde entonces ingresar al análisis de los actos acontecidos en sede administrativa, de cuya revisión se establece que la Superintendencia de Transporte, previa evaluación de los descargos correspondientes presentados por la empresa demandante, en 21 de noviembre de 2007, a través del Auto SC-STR-DJ-A-2052/2007, formuló cargos contra AEROSUR S.A., por el supuesto incumplimiento del Factor de Cancelación del mes de agosto de 2007, vulnerando lo establecido en la Resolución Administrativa SC-STR-DS-RA-0074/2007 de 16 de marzo de 2007, corriendo en traslado al actual demandante dicha resolución, y concediéndole el plazo de diez días a efecto de la contestación que creyere conveniente (fojas 77 a 78 del expediente). El representante legal de AEROSUR S.A., en los términos del memorial que cursa a fojas 80 a 83 del expediente respondió a los cargos formulados en su contra, dando lugar a la Resolución Administrativa R.A-SC-STR-DS-RA-0010/2008 de 10 de enero de 2008 en la que como resultado de la investigación de oficio por el supuesto incumplimiento del factor de cancelación (FDC) del mes de Agosto de 2007 por parte de AEROSUR S.A., y evaluados los descargos con la facultad conferida por la Ley N° 1600 (Ley SIRESE) de 28 de octubre de 1994 y el DS N° 24178 de 8 de diciembre de 1995, modificado por el DS N° 24753 de 31 de julio de 1997, para establecer estándares técnicos para operar y mejorar los servicios de transporte, resolvió declarar probados los cargos formulados por el Auto SC-STR-DJ-A-2052/2007 de 21 de noviembre de 2007, por el incumplimiento en que incurrió AEROSUR S.A. en el Factor de Cancelación (FDC) en el mes de agosto de 2007, al haberse establecido en el proceso de investigación de oficio, que la empresa nombrada vulneró la Resolución Administrativa SC-STR-DS-RA-0074/2007 de 16 de marzo de 2007, por lo que sancionó a la empresa demandante con la multa de Bs. 50.000 (Bolivianos cincuenta mil) pagaderos en un plazo máximo de cinco días (fojas 1 a 4 del anexo, reiterada a fojas 89 a 92 del expediente).


AEROSUR S.A., formuló Recurso de Revocatoria contra la Resolución N° 0010/2008 con los argumentos contenidos en el memorial de fojas 6 a 8 del anexo, reiterados a fojas 96 a 98 del expediente. Es necesario destacar que en el otrosí primero del memorial referido, el demandante, invocando el art. 59. II de la Ley de Procedimiento Administrativo, solicitó la suspensión de la Resolución impugnada en tanto se resuelvan en la vía administrativa todos los Recursos presentados para evitar grave perjuicio económico a la empresa sic-, en cuya virtud, la Superintendencia de Transporte pronunció el Auto SC-STR-DJ-A-0155/2008 de 30 de enero de 2008, admitiendo el Recurso de Revocatoria interpuesto por la Compañía Boliviana de Aviación AEROSUR y rechazando la solicitud de suspensión de ejecución de la Resolución  R.A-SC-STR-DS-RA-0010/2008 de 10 de enero de 2008. Este acto reviste especial importancia en la tramitación tanto del proceso en sede administrativa cuanto en sede judicial, porque a partir de este acto de rechazo, el actor invoca la transgresión a sus derechos consagrados constitucionalmente. Contra tal negativa y antes que se resolviera el Recurso de Revocatoria, el actor interpuso un otro Recurso de Revocatoria (fojas 29 a 30 del anexo, 117 a 118 del expediente), siendo resuelto con el pronunciamiento de la Resolución Administrativa RA.SC-STR-DS-RA-174/2008 que, con el fundamento de que “La interposición de cualquier Recurso no suspenderá la ejecución de Acto Impugnado”, decidió desestimar el Recurso de Revocatoria interpuesto en sede administrativa por el hoy demandante contra el Auto que declaró no haber lugar a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo, a más de ser considerado este Auto como un acto preparatorio o de mero trámite, entendiéndose como tal a “aquellos que se emiten como primera etapa de un procedimiento previo más o menos complejo que desemboca en un acto administrativo definitivo” (fojas 121 a 128 del expediente 33 a 40 del anexo). Contra esta Resolución, el administrado planteó Recurso Jerárquico en los términos del memorial que corre de fojas 130 a 131 del expediente, motivando la Resolución del SIRESE N° 1896 de 7 de octubre de 2008, impugnada precisamente por AEROSUR en el presente proceso contencioso administrativo. La Resolución del SIRESE resolvió desestimar el Recurso Jerárquico.


De los hechos relacionados precedentemente se concluye: 1) la Empresa AEROSUR S.A., formuló Recurso de Revocatoria contra la Resolución R.A-SC-STR-DS-RA-0010/2008 de 10 de enero de 2008, que resolvió declarar probados los cargos formulados por el incumplimiento en que incurrió AEROSUR S.A. en el Factor de Cancelación (FDC), en el mes de agosto de 2007. Resuelto dicho Recurso por Resolución Administrativa RA.SC-STR-05-RA-0096/2008 de 11 de marzo de 2008, planteó Recurso Jerárquico, mereciendo la Resolución Administrativa del SIRESE N° 1838 de 7 de agosto de 2008 que confirmó los actos anteriores. Esta Resolución se encuentra ejecutoriada, conforme ya se refirió, por lo que en relación a este punto, el Tribunal Supremo de Justicia no tiene nada que resolver, a más de que tales actos administrativos no constituyen objeto de la Litis, 2)  AEROSUR S.A., en el memorial de presentación del Recurso de Revocatoria referido en el punto que antecede, solicitó a la Superintendencia de Transporte la suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado, solicitud que fue negada por Auto SC-STR-DJ-A-0155/2008 de 30 de enero de 2008 que además admitió el Recurso de Revocatoria. Contra este acto administrativo, el demandante dedujo Recurso de Revocatoria, diferente del anterior, mereciendo la Resolución Administrativa RA.SC-STR-DS-RA-174/2008 de 14 de mayo de 2008 que desestimó el Recurso Interpuesto, por lo que AEROSUR S.A., planteó Recurso Jerárquico que fue resuelto por la Resolución del SIRESE N° 1896 de 7 de octubre de 2008, que al desestimar el acto impugnatorio originó el proceso en estudio.


En consecuencia, la Resolución que emita este Tribunal debe estar circunscrita a los actos administrativos constituidos por el Auto que rechazó la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo, y por las Resoluciones que resuelven los correspondientes Recursos de Revocatoria y Jerárquicos, que en definitiva desestimaron la pretensión del sujeto administrado y confirmaron la negativa a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo, habiéndose establecido además que en cuanto a la sanción interpuesta por la Superintendencia de Transporte (multa económica) nada hay que decir, siendo el único punto a analizar el rechazo a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo.


En relación al segundo punto de controversia, en sentido de que los actos de la Superintendencia de Transporte avalados por el SIRESE, al negar la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo trasgreden el derecho a la presunción de inocencia y al debido proceso, al no permitir la conclusión de la fase administrativa y la objeción de los hechos, en mérito a que éstos no fueron debidamente sustentados peor fundamentados como en derecho corresponde, es menester mencionar que el DS N° 24718 otorga a la Superintendencia de Transportes la facultad privativa de establecer los estándares técnicos para operar y mejorar los servicios de transporte aéreo de pasajeros, facultad con la que pronunció precisamente las Resoluciones impugnadas en sede administrativa, notificándose al demandante con cada una de ellas al igual que con todo actuado administrativo llevado a cabo en sede administrativa, otorgando a AEROSUR la posibilidad de presentar pruebas de descargo, dándole la oportunidad del derecho a la contradicción, entendido a éste como “la posibilidad de recurrir de aquellas decisiones que afecten sus derechos o intereses con la finalidad de lograr su modificación, revocación o anulación”, ello se infiere de la documentación que cursa en obrados de fojas 1 a 168 de obrados aparejada a la demanda, no siendo evidente que se haya privado al actual demandante del derecho al debido proceso. A mayor abundamiento -conforme se ha manifestado-, en sede administrativo han sido utilizados los medios de impugnación previstos en el Cap. V, Secciones Primera, Segunda y Tercera de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341, que establece precisamente el Procedimiento de los Recursos Administrativos Revocatorio y Jerárquico como medios de defensa e impugnación a ser deducidos contra los actos de la Administración, con los que el sujeto administrado se creyere perjudicado.


En relación a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo, debe decirse que este tema resulta accesorio al principal, es decir que tal solicitud es una consecuencia de la imposición de la sanción (multa de cincuenta mil bolivianos por el incumplimiento al Factor de Cumplimiento), pero no por ello se constituye en un asunto de menor importancia, máxime si, en realidad este es el motivo que origina el presente proceso contencioso administrativo. Al respecto, la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 es clara cuando en su art. 55. I establece: “Las Resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso”. El mismo articulado en su parágrafo II establece una excepción a tal disposición únicamente cuando concurran los criterios de suspensión a los que se refiere el art. 59 del mismo cuerpo de leyes, es decir que “La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, empero, el órgano administrativo competente para resolver el Recurso, podrá suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del recurrente, por razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante”. Nótese que la Ley otorga al órgano administrativo una facultad potestativa, más no imperativa para determinar la suspensión de ejecución del acto administrativo. En autos, la autoridad administrativa encargada de resolver los Recursos de Impugnación planteados en sede administrativa, declaró no haber lugar a la solicitud de suspensión de ejecución de la Resolución Administrativa de la Superintendencia de Transporte N° 0010/2008 de 15 de febrero de 2008, que estableció una sanción contra el demandante, por no concurrir los presupuestos señalados en el articulado anotado, es decir que no existía un interés público afectado como tampoco un grave perjuicio al solicitante que ponga en riesgo su actividad y/o negocio.


Por otra parte, siempre en relación a la solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo, debe señalarse que todo acto administrativo goza de la presunción de legalidad y eficacia, por ende posee fuerza ejecutiva para su cumplimiento, así establece el art. 32 de la Ley N° 2341 que señala: “Los actos de la Administración Pública sujetos a esta Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación”, mandato legal por el cual resulta equivocada la posición del demandante, cuando considera que la interposición de un Recurso de Impugnación llámese Revocatorio o Jerárquico, conlleva en sí mismo la suspensión de ejecución del acto impugnado. Tampoco debe olvidarse que uno de los principios rectores del Derecho Administrativo, es el principio de legalidad del acto administrativo que se halla establecido en el art. 4. inc. g) de la Ley N° 2341 en materia administrativa, presumiéndose su validez y que el mismo ha sido pronunciado conforme a derecho, respetando las normas en las que se sustenta, principio que implica el sometimiento pleno de las autoridades administrativas a la Ley y a las normas regulatorias que rigen su accionar, legitimando sus actos y determinando el cumplimiento de la Ley y el respeto a los derechos del administrado.


Queda claro que el sujeto administrado tanto en sede administrativa cuanto a través de la interposición de la demanda contencioso administrativa, consintió con la imposición de la sanción del ente regulador, siendo su único reclamo la ejecución de aquel acto administrativo. Consecuentemente, como ya se refirió en párrafos precedentes, el punto a resolver es precisamente la solicitud de suspensión de aquel acto. Sobre este tema, este Tribunal Supremo de Justicia sentó línea jurisprudencial en sentido que la interposición de la demanda contencioso administrativa no suspende la ejecución del acto impugnado, así también estableció ya en el presente proceso, cuando mediante providencia que cursa a fs. 202 del expediente determinó: “(…) en cuanto a la solicitud de suspensión de los efectos de la resolución impugnada formulada en otrosí 1°  de la demanda cursante a fojas 169 a 172 vuelta, no ha lugar, en razón a que las resoluciones administrativas emitidas en fase de recursos jerárquico son de ejecución inmediata y de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes, razón por la cual la interposición de una demanda contencioso-administrativa, no suspende los efectos de los actos administrativos emitidos por los órganos de la Administración, que tienen caracteres entre ello la legitimidad que hace presumir su validez mientras no se declare su nulidad por autoridad competente y su ejecutividad por la cual tienen fuerza obligatoria desde su notificación (…)”, razonamiento con el que guarda absoluta relación los actos del ente regulador (Superintendencia de Transporte y SIRESE).


Finalmente, a mayor abundamiento, debe decirse que el demandante interpuso los Recursos de Revocatoria y Jerárquico así como la propia demanda contencioso administrativa, contra un acto administrativo que al sentir del art. 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo es considerado como un acto de carácter preparatorio o de mero trámite. En efecto, en sede administrativa, ante la presentación del Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa N° 0010/2008 de 10 de enero de 2008, la Superintendencia de Transporte emitió el Auto SC-STR-DJ-A-0155/2008 de 30 de enero de 2008, providencia de mero trámite que además de admitir aquel Recurso rechazó la solicitud de suspensión de ejecución de la Resolución recurrida. El SIRESE al considerar este un acto de mero trámite o mera sustanciación que dio origen a los medios recursivos, resolvió en la Resolución N° 1896 de 7 de Octubre de 2008 desestimar el Recurso Jerárquico interpuesto por AEROSUR S.A., aplicando de manera correcta el art. 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que al establecer la improcedencia de los medios de impugnación dispone: “No procederán recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión”, entonces, se afirma que los actos de mero trámite constituyen antesala de los actos definitivos, por lo que no suspenden ni habilitan ningún recurso ulterior, menos transgreden derechos del sujeto administrado.


De los presupuestos legales precedentemente analizados, en el marco de las competencias y facultades de las que se halla investido el Tribunal Supremo de Justicia, se concluye que los actos llevados a cabo por el ente regulador han sido debida y legalmente justificados, pronunciados en aplicación de las normas legales en las que han sido sustentados, respetando las garantías y derechos del demandante protegidos constitucionalmente.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución de los arts. 4 y 6 de la Ley Nª 620 del 29 de diciembre de 2014, declara IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa deducida por AEROSUR S.A., y como consecuencia vigente en todos sus extremos y contenido la Resolución Administrativa del SIRESE Nº 1896 de fecha 7 de octubre de 2008.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.

Regístrese, notifíquese y archívese.



Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena