SALA PLENA


SENTENCIA:                                    60/2015.

FECHA:                                Sucre, 10 de marzo de 2015.

EXPEDIENTE Nº:                        644/2008.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        René Aldo Barrientos Cossio contra la Superintendencia General del Servicio Civil.    

MAGISTRADO RELATOR:                Pastor Segundo Mamani Villca.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguida por René Aldo Barrientos Cossío, contra la Superintendencia General del Servicio Civil.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 224 a 230, impugnando la Resolución Administrativa SSC/IRJ/066/2008 de 1 de julio y Resolución Administrativa de Complementación y Enmienda SSC/IRJ/069/2008 de 18 de julio, pronunciadas por la Superintendencia General del Servicio Civil (SGSC), ahora Dirección General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; la contestación a la demanda de fs. 237 a 242, los memoriales de réplica y dúplica de fs. 264 a 167 y 171 a 173; los antecedentes procesales y los de emisión de las resoluciones impugnadas.


CONSIDERANDO I: El demandante manifiesta que por Auto Inicial de Proceso Interno AN-GEGPC-SM Nº 001/2008 de 4 de enero, la Autoridad Sumariante de la Aduana Nacional de Bolivia (ANB), inició proceso administrativo atribuible al Informe AN-UTIPC-OE Nº 127/2007, elaborado por el Inspector de Unidad Técnica de Inspección y Servicios Aduaneros (UTISA), por existir indicios de responsabilidad administrativa por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo contenido en el art. 91 del Reglamento de la Ley General de Aduanas (RLGA), aprobado por Decreto Supremo (DS) Nº 25870 de 11 de agosto de 2000.


Mediante Resolución Administrativa AN-GEGPC-SM Nº 046/2008 de 7 de marzo, la Autoridad Sumariante de la entidad demandada, determinó responsabilidad administrativa, imponiendo la sanción de destitución y calificando la contravención como grave, por haber incumplido el control y la verificación física de la mercancía y del medio de transporte introducidas a territorio nacional amparados en 6 de los 18 Manifiestos Internacionales de Carga/Declaración de Tránsito Aduanero (MIC/DTAs) Nos. 241-X-2006-233 y 241-X-2006-234, ambos de 14 de enero de 2006, sin perjuicio de la responsabilidad civil y/o penal que corresponda, acto sumarial que dio origen a la interposición del recurso de revocatoria, que fue resuelto por Resolución AN-GEGPC-SM Nº 057/2008 de 2 de abril, la cual confirma la Resolución Administrativa AN-GEGPC-SM Nº 046/2008, con los mismos argumentos que la recurrida de revocatoria; ante tal hecho, interpuso recurso jerárquico que luego de su remisión a la Superintendencia del Servicio Civil, su titular emitió la Resolución Administrativa SSC/IRJ/066/2008 de 1 de julio, por la cual confirmó la resolución de recurso de revocatoria, acusando que ese fallo transgredió el principio de legalidad en sus ramas de taxatividad, tipicidad, lexescripta y especificidad y la propia Constitución Política del Estado (CPE) ahora abrogada, por resolución impugnada que la calificó de contradictoria e incongruente, debido a que se sancionó con destitución por incumplir el ordenamiento jurídico administrativo aduanero establecido en el art. 91 del DS Nº 25870, referido al cumplimiento al control y verificación de la mercancía y del medio de transporte.


Indica que en la institución cumplió las funciones de asignación de ruta y plazo a los tránsitos que se originaron en Perú, cumpliendo con todo el procedimiento establecido en la Circular 218/2001 de 31 de agosto, extremo que está establecido en el Informe AN-UTPC-OE Nº 127/2007, elaborado por el Inspector de UTIPSA, así como haberse cumplido con el art. 103 de la Ley General de Aduanas (LGA).


Refiere que la base de destitución, según las resoluciones impugnadas, fue la falta de control en el ingreso de los medios de transporte al territorio boliviano, por haberse presentado documentación falsa, cuya falsedad no se  demostró,  por el contrario fueron aceptadas por las aduanas de destino, procediendo a nacionalizar los motorizados importados (fs. 262), argumentos que considera fueron desvirtuados en la etapa administrativa y que no fueron consideradas de manera correcta y que se efectuó una interpretación contradictoria y errada.


Concluye señalando que la fundamentación en la Resolución impugnada es totalmente contradictoria, cuando afirma que no hubo control del ingreso del MIC, mercancía y camión, al mismo tiempo menciona que se cumplió las funciones de la Circular 218/2001 de 31 de agosto, pero que no se controló el ingreso de los medios de transporte procedentes de Perú a Bolivia, cuando no era su función controlar el ingreso de los camiones, sino el de controlar el MIC, mercancías y medio de transporte en la Administración de Aduana.


En base a la fundamentación descrita, solicita se declare probada la demanda contencioso administrativa planteada y se revoque la Resolución Administrativa SSC/IRJ/066/2008 y la Resolución que rechazó su complementación y enmienda, determinando la no comisión de falta, dejando sin efecto la destitución y ordenando su restitución a su fuente laboral, procediéndose a la cancelación de haberes por todo el tiempo en el que estuvo cesante.


CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de fs. 233, fue corrida en traslado y citada la autoridad demandada, apersonándose Rodolfo Joaquín Illanes Alvarado en su condición de Superintendente General Interino del Servicio Civil (SGSC), que contesta negativamente por memorial presentado el 22 de diciembre de 2008, cursante de fs. 237 a 242 de obrados, en los siguientes términos:


Que la Superintendencia del Servicio Civil, al tomar conocimiento del recurso jerárquico, emitió la Resolución Administrativa SSC/IRJ/066/2008 de 1 de julio, por la que confirmó totalmente la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 057/2008 de 2 de abril, por medio de la cual la Autoridad Sumariante de la ANB, determinó confirmar el numeral primero de la Resolución AN-GEGPC-SM Nº 046/2008, por la que responsabilizó administrativamente a René Aldo Barrientos Cossío y le impuso la sanción de destitución del cargo que ocupaba en esa entidad. A raíz de la notificación sostiene que el recurrente planteó complementación y enmienda de la misma, mereciendo la Resolución Administrativa SSC/IRJ/069/2008 de 18 de julio, por la que se ratificó en todas sus partes la Resolución Administrativa SSC/IRJ/066/2008 de 1 de julio.


Refiere que los fundamentos asumidos por la Superintendencia de Servicio Civil, están claramente explicadas en las resoluciones impugnadas de 1 y 18 de julio de 2008, los cuales responden perfectamente a los argumentos expuestos por el actor, correspondiendo en todo caso al Supremo Tribunal compulsar los antecedentes del caso, valorar los fundamentos que condujeron a la entidad demandada a confirmar la responsabilidad administrativa y la consecuente sanción dispuesta contra el demandante.


Señala por otra parte, que en la audiencia de inspección ocular de 29 de febrero de 2008, el sumariado entró en contradicción, al afirmar que “no ha visto pasar los camiones, el que verifica los documentos inicialmente y el que controla el ingreso del camión es el encargado de turno del puesto de control, y no así el funcionario que asigna el plazo y la ruta que se encuentran dentro de la oficina” (sic); confirmándose de esta forma que el sumariado no realizó la revisión física de la mercancía o del medio de transporte, contrariamente a lo que manda el primer párrafo del art. 91 del RLGA, que señala respecto a la continuidad del transporte terrestre sobre las administraciones aduaneras que actúan como aduana de partida, ingreso o salida, quienes procederán a controlar el MIC y la mercancía objeto del transporte en el medio o unidad de transporte de uso comercial, verificando los datos del medio o unidad de transporte de uso comercial con sus números de plaza, chasis, motor y del remolque o semirremolque, precintos y sellos aduaneros, o sea, el control de los MICs/DTAs, lo que el sumariado Rene Aldo Barrientos Cossío omitió realizar.


Respecto a la transgresión del ordenamiento jurídico administrativo, señala que de acuerdo al art. 14 del DS Nº 23318-A, modificado por DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, el ordenamiento jurídico administrativo está constituido por las disposiciones legales atinentes a la Administración Pública y vigentes en el país al momento en que se realizó el acto u omisión, sea de carácter general o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público (EFP) y otras leyes, las que dicte el órgano rector competente o las entidades cabeza del sector, las normas específicamente aplicables para el ejercicio de las profesiones en el sector público, así como los Códigos de Ética o las que se refiere el art. 13 de la Ley Nº 2027 EFP. En ese contexto, la responsabilidad administrativa emerge de la contravención a cualquiera de las previsiones legales anteriormente señaladas y de las normas que regulan la conducta del servidor público.


Concluye señalando que no es evidente que el demandante hubiera sido sancionado por un hecho que no se encuentra tipificado como falta, mucho menos se adecuaría a los presupuestos señalados en el art. 29 de la Ley Nº 1178, por cuanto la sanción en cualquiera de sus tres formas, está a cargo de la Autoridad Sumariante , quien a tiempo de imponerla, deberá evaluar la gravedad de la falta, dentro de los límites de la razonabilidad, por lo que solicita pronunciar sentencia declarando improbada la demanda, con costas y multa al demandante.


CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias recursivas de impugnación en sede Administrativa.


Consecuentemente, al existir denuncia de transgresión de los principios de legalidad y especificidad, así como de la propia Constitución Política del Estado (abrogada), corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la controversia se refiere a determinar: Si es evidente la nulidad y vulneración de derechos y principios de legalidad y especificidad, en que la autoridad demandada habría incurrido al emitir el recurso jerárquico. En ese marco y de la compulsa de los antecedentes procesales, se llega a las siguientes conclusiones:


1.- Con la finalidad de tener noción clara de los antecedentes que se suscitaron y motivaron la demanda, es conveniente inicialmente presentar un sumario de los hechos:


2.- Analizados todos los aspectos acusados de vulnerados, los argumentos esgrimidos en el recurso jerárquico formulado y en la demanda, se establece:

2.1. Por determinación del art. 232 de la CPE, la Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados. Por su parte el art. 233 del referido texto Constitucional, refiere “Que son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas…”; en tal sentido, el art. 235 de mismo texto Constitucional señala: “Son obligaciones de las servidoras y servidores públicos: 1. Cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes, 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública…4. Rendir cuentas sobre las responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en el ejercicio de la función pública”.

En ese contexto, todo servidor público cuenta con obligaciones, como las señaladas de manera general en el art. 235 de la Ley Suprema, y las fijadas en otras Leyes del Estado, además de los reglamentos y normativa interna aplicable a cada entidad, de modo que tienen el deber de responder por sus actos ante sus superiores en primer término y finalmente ante la sociedad civil, por cuanto las funciones y atribuciones conferidas al servidor público constituyen de interés no solo institucional sino a la ciudadanía en general, cuya administración debe ser eficaz, eficiente, responsable, transparente y lícitamente administrados, conforme se tiene de los arts. 1. Inc. c), 3, 4, 5, 6 y 27 inc. c) de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales (LACG), concordante con los arts. 3, 4, 5, 6 y 7 del DS Nº 23318-A, debiendo dejar en claro que una responsabilidad administrativa emerge de la contravención al ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta del servidor público, entendidas éstas por disposiciones legales atinentes a la administración pública y vigentes en el país al momento en que se realizó la acción u omisión, conforme se tiene señalado en los arts. 13 y 14 del DS Nº 23318-A, por ello inclusive dicha normativa distingue normas generales o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público y otras Leyes, así como aquellas que dicte el órgano rector competente o las entidades cabeza de sector y las normas específicas o las establecidas por cada entidad.

Así también, el art. 14. I “(Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta) El ordenamiento jurídico administrativo a que se refiere el art. 29 de la Ley 1178, está constituido por las disposiciones legales atinentes a la Administración Pública y vigentes en el país al momento en que se realizó el acto u omisión”. Señalando de manera clara que: “II. Las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público son: a. Generales o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público y otras leyes, las que dicten el órgano rector competente o las entidades cabeza de sector, las normas específicamente aplicables para el ejercicio de las profesiones en el sector público, los Códigos de Ética a los que se refiere el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Público, así como los Códigos o reglamentos de ética profesional en lo que no contradigan las anteriormente enunciadas; b. Específicas o las establecidas por cada entidad, que en ningún caso deberán contravenir las anteriores”.

El art. 16 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público establece que “Todo servidor público sujeto a los alcances del ámbito de aplicación de la Ley 2027, sin distinción de jerarquía, asume plena responsabilidad por sus acciones u omisiones, debiendo, conforme a disposición legal aplicable, rendir cuentas ante la autoridad o instancia correspondiente, por la forma de su desempeño y los resultados obtenidos por el mismo”…”Los funcionarios electos, los designados, los de libre nombramiento y los funcionarios de carrera del máximo nivel jerárquico, en forma individual o colectiva, responden además por la administración correcta y transparente de la entidad su cargo, así como por los resultados razonables de su gestión en términos de eficacia, economía y eficiencia”. Por su parte el art. 17 de la Ley precedentemente citada, señala “El régimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Régimen de Responsabilidad por la Función Pública regulado por la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales y sus disposiciones reglamentarias”.

Se puede advertir entonces, que de acuerdo a lo definido por el art. 29 de la Ley Nº 1178, como “ordenamiento jurídico administrativo”, se comprende en dicho cúmulo del ordenamiento, no sólo a los reglamentos específicos o a los establecidos en cada entidad, como es el caso del art. 91 del RLGA aprobado por DS Nº 25870 de 11 de agosto de 2000, conforme se anotó precedentemente, sino también disposiciones de carácter general que hacen al actuar administrativo diario de todos los servidores públicos y a los que de manera ordinaria se hace mención por el art. 14 del DS Nº 23318-A, modificado por el DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, siendo pretencioso y erróneo hacer ver que al no haberse citado disposiciones específicas correspondientes a dicho reglamento interno, se estaría vulnerando los derechos a la seguridad jurídica, al debido proceso y a la defensa, consagrados en los arts. 115. II, 117, 119 y 180 de la CPE acusados de infringidos por el demandante, cuando se advierte, que en las resoluciones de instancia de revocatoria y jerárquica, se citan de manera clara y concreta, expresando además el motivo o razón, para la apertura del sumario administrativo interno y la sanción de destitución.

2.2. Con relación a los vicios de nulidad denunciados por el actor por no haber la Autoridad Sumariante emitido el auto de inicio de proceso interno conforme al plazo de tres (3) días de conocido el hecho fijado por el inc. a) del art. 22 del DS 23318-A, corresponde señalar que, sin identificar ni demostrar en qué medida hubiera provocado indefensión al sumariado ahora demandante o qué acto procesal se hubiera realizado en violación de prescripciones legales sancionadas con nulidad, cuando la nulidad debe ser expresa, especifica y determinante, por cuanto ningún trámite o acto judicial debe ser declarado nulo si la nulidad no está expresamente determinada por la Ley, en tal virtud no debe interpretarse desde el punto de vista subjetivo, refiriéndose al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo.

En la especie, conviene establecer que por determinación de los arts. 12. I, inc. a), 21 y 22 del DS Nº 23318-A, modificado por DS Nº 26237 de 29 de junio de 2001, la Sumariante constituida en autoridad competente conforme a las citadas disposiciones legales, goza de competencia y facultades para efectuar actos y diligencias inherentes a su cargo, sobre el marco normativo establecido para el efecto, que sirvió de base para la emisión del auto inicial de proceso interno, cuyo actuado o resultado fue puesto en conocimiento del involucrado, permitiendo de esta forma la impugnación y defensa no solo en instancia de revocatoria, sino también en la fase jerárquica respectivamente, de donde se colige que no demostró el demandante la vulneración de ningún derecho subjetivo que haga atendible la nulidad y/o anulabilidad pretendida y reiterada en la demanda.

Al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia ha desarrollado una línea jurisprudencial con relación a la nulidad y anulabilidad, al señalar que las nulidades y anulabilidades de los actos administrativos, solo podrán ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos previstos por Ley, cuando el vicio ocasione la indefensión o lesione el interés público. Entendiendo por indefensión, el no tener conocimiento del proceso en cuestión como señala la Sentencia Constitucional Nº 1357/2003-R de 18 de septiembre, al indicar: "(...) queda establecido de manera inobjetable que la indefensión en proceso, sólo puede ser denunciada y dada por cierta cuando se establece que la parte procesada no ha tenido conocimiento alguno del proceso seguido en su contra, de modo que no podrá alegarse aquélla cuando tuvo conocimiento material de la existencia del proceso e incluso intervino en él presentando memoriales y formulando peticiones inherentes a su defensa"; y se entiende por orden público las libertades, derechos y garantías fundamentales y que estos tienen un límite en la Ley (principio de reserva legal), así se deduce de las Sentencias Constitucionales Nº 779/2005-R de 8 de julio y 0083/2005 de 25 de octubre.

El que demande por vicios procesales y el mismo sea considerado por la autoridad judicial, debe tomar en cuenta que el acto procesal denunciado de viciado le debe haber causado gravamen y perjuicio personal y directo y además debe haberle colocado en un verdadero estado de indefensión, en el que el perjuicio debe ser cierto, concreto, real, grave y además demostrable, y que dicho vicio procesal debió ser argüido oportunamente en la etapa procesal correspondiente. La inconcurrencia de estas condiciones que deben ser explicadas por el impetrante en forma clara, concreta y precisa, da lugar al rechazo del pedido de nulidad. Debe demostrarse además, los medios de defensa de los que ha sido privado de oponer o las que no ha podido ejercitar con la amplitud debida, en razón a que la sanción de nulidad debe tener un fin práctico y no meramente teórico, pues no basta la invocación genérica de la lesión al derecho a la defensa o debido proceso, habida cuenta que las normas procesales sirven de base para asegurar la defensa en juicio y no para dilatar o entorpecer la resolución, extremos que en el sub lite el demandante no ha demostrado, máxime si en las fases recursivas luego de ser invocado con los mismos fundamentos han sido considerados y resueltos.

En tal sentido y la línea jurisprudencial generada por el Tribunal Constitucional referida precedentemente que tiene carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, este Tribunal de Justicia constituido en control de legalidad, llega al convencimiento que no existe ningún acto administrativo anulable por el solo hecho de no haberse emitido el auto inicial dentro del plazo de tres (3) de conocido el hecho, o por el cambio de autoridad sumariante, y que los mismos hubiera ocasionado indefensión del demandante o lesione el interés público, por consiguiente, las resoluciones impugnadas, y las que la preceden, fueron emitidas en cumplimiento de la normativa legal vigente, no habiéndose encontrado infracción, aplicación inadecuada de la norma legal administrativa.

Del análisis precedente, éste Tribunal de Justicia concluye que la Resolución Administrativa SSC/IRJ/066/2008 de 1 de julio y la complementaria Resolución Administrativa SSC/IRJ/069/2008 de 18 de julio, fueron emitidas en cumplimiento de la normativa legal citada, no habiéndose encontrado infracción, aplicación inadecuada de la norma legal administrativa y contradictoria que vulneran derechos constitucionales, actos administrativos sobre los que la autoridad jurisdiccional ejerce control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa, en consecuencia, conforme a los fundamentos expuesto corresponde confirmar la resolución de recurso jerárquico.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por el art. 10. I de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011 de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, y lo dispuesto en los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 224 a 230, y en su mérito mantiene firme y subsistentes las Resoluciones Administrativas SSC/IRJ/066/2008 de 1 de julio y SSC/IRJ/069/2008 de 18 de julio, emitidas por la  Superintendencia General del Servicio Civil, ahora Dirección General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.

Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena