SALA PLENA


SENTENCIA:                                    32/2015.

FECHA:                                Sucre, 23 de febrero de 2015.

EXPEDIENTE:                        140/2012.

PROCESO        :                        Contencioso Administrativo.

PARTES:        Federación Sindical de Trabajadores de Lloyd Aéreo Boliviano contra la Autoridad General d Impugnación Tributaria.

MAGISTRADA RELATORA:         Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Federación Sindical de Trabajadores de Lloyd Aéreo Boliviano contra la Administración Tributaria de Grandes Contribuyentes GRACO Cochabamba del SIN.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 325 a 328, impugnando la Resolución Administrativa R.A. Nº 23-00208-11 de 27 de octubre, pronunciada por la Gerencia Distrital GRACO Cochabamba del SIN de fojas 58 a 59 del anexo administrativo; contestación de fojas 353 a 359, réplica 368 a 370, dúplica de fojas 374 a 375 y los antecedentes procesales.


CONSIDERANDO I: Que la Federación Sindical de Trabajadores de Lloyd Aéreo Boliviano, representada legalmente por Samuel Edmundo Sejas Flores, al amparo de los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso administrativa en base a lo que a continuación se describe:

Como antecedente, señala que la Federación Sindical de Trabajadores de Lloyd Aéreo Boliviano S.A. sustanció proceso social por el pago de salarios adeudados, resuelto mediante Sentencia de 20 de octubre de 2007, que dispuso que la empresa demandada pagara a favor de los trabajadores (1.671 trabajadores demandantes) la suma de Bs.183.130.010,16 más actualización, conforme dispone el art. 9 del DS Nº 28699, pago que ascendía a Bs.301.963.090,37; posteriormente se registró la Sentencia en calidad de hipoteca judicial sobre todos los bienes de la empresa Lloyd.

Refiere que al conocer que la Administración Tributaria Grandes Contribuyentes GRACO Cochabamba del SIN, se encontraba ejecutando actos de cobro coactivo y ejecución tributaria contra el Lloyd, la Federación de Trabajadores Sindical del Lloyd a través de su representante legal se apersonó al proceso tributario formulando Tercería de Pago Preferente, debiendo la Administración Tributaria (AT) declarar probada en aplicación de los arts. 355, 356, 362 a 364, 513 del Código de Procedimiento Civil, 48 de la Constitución Política del Estado y 49 de la Ley Nº 2492, no obstante, la AT emitió la Resolución Administrativa 23-00208-11 de 27 de octubre, negando la tercería interpuesta, desconociendo la normativa citada precedentemente y vulnerando el principio de sometimiento pleno a la Ley conforme establece el  art. 4 inc. c) de la Ley Nº 2341, aspecto que ameritó que la Federación de Trabajadores interpusiera recurso de revocatoria, mismo que injustificadamente no se admitió, acto administrativo que fue notificado mediante proveído Nº 24-000531-11, lo que motivó la interposición de recurso jerárquico, resuelto mediante providencia Nº 24-00634-11 de 15 de diciembre, que también negó el recurso interpuesto, esta última providencia agotó la vía administrativa conforme establece el art. 69 de la Ley Nº 2341; sin embargo, de manera paralela y simultánea a los recursos de Revocatoria y Jerárquico, la Resolución Administrativa Nº 23-00208-11 fue impugnada por los Trabajadores del Lloyd Aéreo Boliviano “…ante la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria de Cochabamba…” (sic. fs. 326), instancia que rechazó el recurso interpuesto, determinación que produjo la interposición del recurso jerárquico, mismo que fue desestimado, sin observar los principios de control judicial de pertinencia y congruencia que deben contener los actos administrativos, tal como disponen los arts. 4 inc. i) y 16 inc. h) de la Ley Nº 2341; consiguientemente, este acto agotó la vía administrativa de acuerdo al numeral V del art. 130 de la Ley Nº 2492.


Continúa señalando que la Resolución Administrativa Nº 23-00208-11 causó daño a los ex trabajadores del Lloyd, por negar la tercería de derecho preferente de pago, incumpliendo lo dispuesto por los arts. 48 de la CPE, 49 y 112 de la Ley Nº 2492.


Finaliza solicitando a este Tribunal declarar probada la demanda de tercería de derecho preferente de pago, y revocar la Resolución Administrativa Nº 23-00208-11 de 27 de octubre de 2011, disponiendo que la Administración Tributaria GRACO Cochabamba del SIN, pague los derechos y beneficios sociales a favor de los trabajadores insertos en la sentencia de 20 de octubre de 2007.


CONSIDERANDO II: Que en contestación a la demanda, por memorial presentado en Secretaría de Sala Plena de este Tribunal el 20 de julio de 2012 que corre de fojas 353 a 359 de obrados, Ruth Esther Claros Salamanca, en representación de la Gerencia de la GRACO Cochabamba del SIN, expone:

En cuanto al reclamo de que la AT, no pronunció resolución declarando procedente la tercería de pago preferente interpuesta por la Federación de Trabajadores del Lloyd, también realizó una inadecuada aplicación de la norma en la Resolución Administrativa Nº 23-00208-11, negando y rechazando el derecho a impugnar sus decisiones, vulnerando de esta manera el principio de sometimiento pleno a la Ley conforme establece el art. 4 inc. c) de la Ley Nº 2341. Al respecto la AT sostiene, que la resolución impugnada constituye un acto administrativo que fue dictada en el marco legal conforme establecen los arts. 27 y 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo tanto goza de presunción de legalidad y legitimidad.


Arguye también que lo único que hizo la AT mediante la resolución impugnada, fue hacer conocer a la Federación Sindical de Trabajadores de LAB, que las medidas coactivas de cobro seguirían su curso, con el fin de recuperar adeudos tributarios ejecutoriados en mora pendientes de pago del contribuyente Lloyd Aéreo Boliviano, sin que aquello signifique que la AT no respete los derechos reconocidos de los trabajadores como dispone el art. 49 de la Ley Nº 2492, derechos que ya se encontraban protegidos mediante Sentencia de 20 de octubre de 2007 emitida por  la Juez Primero de Partido de Trabajo y Seguridad Social, toda vez que ordenó la retención judicial del el 25% y 50% de los dineros que debían retenerse a diferentes empresas aéreas (TAM, LAN CHILE, SKY AIRLINES, TAM MERCOSUR, TACA y AEROSUR) como emergencia de los servicios prestados, contratos y convenios firmados y alquiler de aeronaves a favor de la Federación Sindical de Trabajadores de LAB para el pago de sueldos adeudados y beneficios sociales, en ese ese entendido, la AT negó la Tercería de derecho preferente de pago. Además refiere que la pretensión incoada por los ex trabajadores también fue negada, porque la AT Cochabamba estaba en la obligación de recuperar la totalidad de los adeudos ejecutoriados, respetando los derechos adquiridos a favor de los ahora demandantes mediante Sentencia de 20 de octubre de 2007.


Por lo expuesto, la demanda contencioso administrativa carece de sustento jurídico, no existiendo agravio ni lesión de derechos que se hubieren causado con la emisión de la Resolución Administrativa Nº 23-00208-11 erróneamente impugnada, solicitando declarar improbada la presente demanda interpuesta por la Federación Sindical de Trabajadores de Lloyd Aéreo Boliviano.


Con la respuesta a la demanda y corridos nuevos traslados, a fojas 180 se decretó Autos para Sentencia.


CONSIDERANDO III: Que de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, se establece que:

En principio, se tiene reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, en el que el Tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, correspondiendo realizar control judicial y legalidad sobre los actos ejercidos por la Administración Tributaria de la Gerencia GRACO Cochabamba del Servicio de Impuesto Nacionales.


Que el motivo de la controversia en el presente proceso se circunscribe en determinar si la Administración Tributaria debió paralizar el cobro de los títulos de Ejecución Tributaria, para disponer el pago de los derechos y beneficios sociales del 100% a favor de los ex trabajadores del Lloyd, con el objeto de dar curso a la petición de la tercería de pago de derecho preferente. Al respecto corresponde analizar y precisar los hechos suscitados en la fase administrativa y contrastarlos con los argumentos expuestos en la demanda.


En concreto, una vez compulsados los antecedentes y las Resoluciones Administrativas base de la impugnación contenida en la demanda con las normas tributarias, se establece que:

Es necesario referir que de antecedentes administrativos, se evidencia el Proceso Social seguido por la Federación Sindical de Trabajadores del LAB que culminó con la Sentencia de 20 de octubre de 2007 emitida por la Juez de Partido Primero de Trabajo y Seguridad Social de la ciudad de Cochabamba, disponiendo que la Empresa LLOYD AEREO BOLIVIANO S.A. pague a favor de todos los ex trabajadores de la referida empresa los derechos sociales reclamados, consistentes en salarios adeudados y beneficios sociales más actualización en aplicación del art. 9 del DS Nº 28699 de 1º de mayo de 2006 (fojas 43 a 296 primer y segundo cuerpo). También cursa la Certificación de la Secretaria Abogada del Juzgado Primero de Partido de Trabajo y Seguridad Social de 27 de febrero de 2012, que acredita que la referida Sentencia se encuentra ejecutoriada (fojas 318 segundo cuerpo).


También se constata que los Trabajadores del Lloyd interpusieron Tercería de Derecho Preferente en la vía jurisdiccional, como refiere el Auto de Rechazo de fojas 34 del primer cuerpo, y si bien no cursa en antecedentes administrativos documentación que respalde dicho extremo, los trabajadores del LLOYD en el proceso llevado en fase administrativa, no negaron ni desvirtuaron tal afirmación realizada por la Administración Tributaria.


Con esos antecedentes, se tiene que el 24 de agosto de 2011, la Federación Sindical de Trabajadores del LAB al tener conocimiento de los adeudos tributarios de la Empresa Lloyd Aéreo Boliviano S.A. a favor de la AT, interpuso ante la Gerencia GRACO Cochabamba del SIN, memorial de Tercería de derecho preferente al pago (fs. 16 a 20 primer cuerpo), solicitud atendida mediante nota. Sin embargo, ese acto administrativo no consta en los antecedentes del proceso, empero se tiene que originó la Resolución Administrativa 23-00208-11 de 27 de octubre 2011, que resolvió negar la pretensión invocada, arguyendo que los derechos reclamados ya estaban reconocidos mediante la Sentencia de 20 de octubre de 2007, por consiguiente la AT consideró hacer efectivo el cobro del monto total del adeudo tributario por el Lloyd (fs. 21 a 22 primer cuerpo).


La Federación Sindical de Trabajadores del LAB interpuso ante la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria Cochabamba, recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa 23-00208-11 de 27 de octubre de 2011 emitida por la Gerencia Distrital GRACO Cochabamba del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) de fs. 21 a 22 del primer cuerpo, resuelto mediante Auto de Rechazo de 2 de diciembre del mismo año, de conformidad a lo dispuesto por los arts. 143, 195. II y 198. IV de la Ley Nº 3092 (fojas 33 a 36 primer cuerpo). Lo que ameritó la presentación del recurso jerárquico, resuelto por proveído de 23 de diciembre de 2011, que determinó desestimar el recurso planteado, toda vez que la Resolución Administrativa 23-00208-11, no es un acto administrativo admisible de impugnación conforme disponen los arts. 195. II y 197. II inc. b) de la Ley Nº 3092 (fojas 41 a 42 primer cuerpo). Cabe hacer notar, que el acto impugnado solo fue de conocimiento de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria Cochabamba y la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria La Paz en suplencia de la ARIT de Cochabamba, no así de la máxima autoridad administrativa, porque en esa instancia recursiva, la autoridad administrativa consideró desestimar el recurso jerárquico interpuesto, es decir, este último acto agotó el procedimiento administrativo.


El 19 de marzo de 2012, la Federación Sindical de Trabajadores del LAB presentó demanda contencioso administrativa contra la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria, argumentando que la postura asumida por la administración tributaria al no pronunciarse sobre su memorial de pago de derecho preferente, vulneró lo dispuesto por el art. 49 de la CPE.

En ese contexto, se tiene que la Tercería de Pago de Derecho Preferente fue desestimada por la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria La Paz (en suplencia de la AT Cochabamba), por no ser un acto administrativo impugnable, razón por la que la autoridad administrativa no resolvió el fondo. Por consiguiente, es necesario precisar el alcance de la norma que establece cuales son los actos administrativos impugnables por el sujeto pasivo.


Al respecto, el Reglamento Específico para el conocimiento y resolución del recurso de alzada y jerárquico aplicable en fase administrativa aprobado mediante DS Nº 27350 de 12 de febrero de 2004, es claro cuando señala que el recurso de alzada solo es admisible contra actos definitivos de la administración tributaria, conforme señala su art. 5. II. Asimismo, la Ley de Procedimiento Administrativo establece en su art. 56: “I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicios a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa”; igualmente el art. 57 de la Ley antes señalada establece: “No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión”. Por su parte, el art. 174 de la Ley Nº 1340, señala que: “ los actos de la Administración por los que se determine tributos o se apliquen sanciones pueden impugnarse por quien tenga un interés legal, dentro del término perentorio de quince (15) días computables a partir del día y hora de su notificación al interesado, hasta la misma hora del día de vencimiento del plazo, por una de las siguientes vías a opción del interesado: 1.Recurso de Revocatoria ante la autoridad que dictó la Resolución. Cuando éste haya sido rechazado se interpondrá ante la instancia jerárquica superior de la misma Administración. 2. Acción ante la autoridad jurisdiccional, que se sustanciará con arreglo a lo dispuesto en el Procedimiento Contencioso- Tributario establecido en el Título VI de este Código. La elección de una vía importa renuncia de la otra….”.


En el caso de autos, se advierte que el proceso contencioso administrativo se originó a consecuencia de la Resolución Administrativa 23-00208-11 emitida por la Gerencia Distrital GRACO CBBA del Servicio de Impuestos Nacionales, posteriormente por la emisión del Auto de Rechazo de 2 de diciembre de 2011 y Proveído de 23 de diciembre del mismo año, emitidos por la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria Cochabamba, a través de los cuales se comunicó a Marcos Pozo Sánchez representante de la Federación Sindical de Trabajadores del LLOYD, que de acuerdo a los arts. 195. II y 197. II inc. b) de la Ley Nº 3092, la Resolución Administrativa 23-00208-11 (respuesta de la presentación del memorial de Tercería de Derecho Preferente) señala que el acto impugnado no constituye  acto administrativo impugnable. Revisado los antecedentes del proceso, se evidencia que no hubo un procedimiento administrativo como tal, donde la administración Tributaria haya aplicado normas para su resolución en el fondo, así lo evidencia el Proveído de 23 de diciembre de 2011 (recurso jerárquico que desestima el recurso de alzada) al referir que: “…la Resolución Administrativa 23-00208-11 de 27 de octubre de 2011, emitida por la Gerencia Distrital Graco Cochabamba, fue a consecuencia de la Ejecución Tributaria promovida por el sujeto activo, autoridad que dispuso el embargo preventivo en aplicación del artículo 308 de la Ley 1340; asimismo, se pudo corroborar la existencia de una demanda de Tercería de Derecho Preferente ante la Vía jurisdiccional; lo que motivó que la Resolución Administrativa 23-00208-11, no se constituya un acto administrativo admisible de impugnación ante esta instancia recursiva de conformidad a los artículos 195-II y 197-II inciso b) de la Ley 3092” de fs. 41. De lo que se extrae la Administración Tributaria no aplicó normas para la resolución en el fondo del proceso activado por los trabajadores del LLOYD, en ese sentido y toda vez que la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, una vez agotada la fase administrativa con los recursos de revocatoria y jerárquico, siendo la resolución que se emite en esta última la que puede ser objeto de impugnación ante este Tribunal, cuando el sujeto pasivo considere que la autoridad administrativa ha lesionado o vulnerado su derecho privado ante la aplicación incorrecta de las normas dentro del procedimiento que se le siguió, aspecto que revisado los antecedentes del proceso, no sucedió.


En ese entendido, se colige que la Administración Tributaria actuó de acuerdo a las disposiciones legales citadas en líneas arriba (arts. 195. II y 197. II inc. b) de la Ley Nº 3092), porque la Resolución Administrativa 23-00208-11 impugnada en alzada por los ex trabajadores del LLOYD, no reúne los requisitos establecidos en la norma para impugnar actos administrativos emitidos por la Autoridad Administrativa, máxime si existe en la vía jurisdiccional la tercería de derecho preferente interpuesta por los mismos ex trabajadores del LLOYD, proceso del que no se tiene conocimiento, siendo el único antecedente el Auto de Rechazo de 2 de diciembre de 2011 (fs. 33 a 36), razón por la que la Administración Tributaria, también se encontraba impedida de pronunciarse por el efecto suspensivo, que produce el interponer demanda contencioso tributaria, conforme establece el art. 231 de la Ley Nº 1340, que a letra dice: “La presentación de la demanda ante el Tribunal Fiscal, determina la suspensión de la ejecución del acto, resolución o procedimiento impugnados”, siendo evidente que los trabajadores del Lloyd interpusieron tercería de derecho de pago preferente en la vía jurisdiccional y también en la vía administrativa, según los datos del proceso, ambas tercerías fueron interpuestas simultáneamente en esas vías, resultando importante destacar que la resolución judicial que se hubiera emitido en ese proceso, debe ser exigida para su cumplimiento ante dicha autoridad jurisdiccional, no contra la administración tributaria, quien también está sometida a la decisión que el juez asuma o asumió en el proceso coactivo tributario, sin que el tribunal en este caso, pueda identificar lesión de derecho alguna por parte de la administración tributaria, porque la Resolución Administrativa 23-00208-11, que dio origen al acto ahora impugnado, no resolvió ni obstaculizó la tercería presentada en el proceso judicial, sino que manifestó que en caso de ser procedente se acatará lo resuelto. El hecho de que el tercerista hubiese opuesto la tercería también ante la autoridad administrativa, no quiere decir que esta deba tramitarla, siendo una actuación propia del proceso judicial que no aplica al proceso administrativo, que tiene normativa especial y específica, sin que exista la posibilidad que la administración hubiese resuelto esa pretensión inadecuadamente sometida ante ella, desconociendo que esa competencia es del juez en el proceso en que fue solicitada.


Cabe resaltar que el administrado, una vez notificado con la Resolución Administrativa 23-00-208-11 dando respuesta al memorial de Tercería de derecho preferente de pago, los Trabajadores del Lloyd a momento de impugnar e interponer los recursos, no formularon ninguna objeción, respecto a que si la resolución administrativa es un acto administrativo impugnable o no, alegando simplemente que no es posible que la Administración Tributaria no se pronuncie sobre el pago de salarios y beneficios sociales, teniendo privilegios estos pagos ante cualquier acreedor, por lo que es evidente que la referida resolución no fue objeto de discusión en sede administrativa.


Consecuentemente, la Resolución Administrativa 23-00208-11 de 27 de octubre  no es un acto administrativo impugnable, porque no se adecua a los actos administrativos que pueden ser impugnados conforme disponen los arts. 143 de la Ley Nº 2492 y 4 de la Ley 3092; asimismo, ante la existencia de la Tercería de Pago de Derecho Preferente en la vía jurisdiccional interpuesta por los trabajadores del LLOYD; siendo la señalada resolución un acto de mero trámite, que hace referencia a la imposibilidad de la administración tributaria de dar curso a lo solicitado sin ingresar al fondo. En atención a los fundamentos expuestos y al no encontrarse el presente caso vulneración de derechos o normas aplicadas en el proceso llevado en fase administrativa, que hubiesen lesionado o perjudicado los intereses legítimos de la Federación Sindical de ex Trabajadores del LLOYD, al no ser evidente lo manifestado por el demandante corresponde mantener firme y subsistente la Resolución Administrativa Nº 23-00208-11 de 27 de octubre de 2011.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por los arts. 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil, los arts. 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fojas 18 a 20, interpuesta por la Federación Sindical de Trabajadores del Lloyd Aéreo Boliviano contra la Administración Tributaria de Grandes Contribuyentes Cochabamba del Servicio de Impuestos Nacionales.


Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada.


Regístrese, notifíquese y archívese.



Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena