SALA PLENA


SENTENCIA:                                    366/2014.    

FECHA:                                Sucre, 16 de diciembre de 2014.

EXPEDIENTE:                        477/2007.

PROCESO:                                Contencioso Administrativo.

PARTES:        Joaquin Raschid Guardia Taja contra la Contraloría General de la República.

MAGISTRADO RELATOR:                Antonio Guido Campero Segovia.    

Pronunciada en el proceso contencioso seguido por Fatho Santiago Salame en representación de Joaquín Raschid Guardia Taja contra la Contraloría General de la República.


VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa de fs. 16 a19,  impugnando un compromiso de pago o contrato de fianza de 03 de abril de 2006; la respuesta de fs. 42 a 44 y los antecedentes procesales.


CONSIDERANDO I: Que Fatho Santiago Salame como apoderado de Joaquin Raschid Guardia Taja, por memorial de fs. 16 a 19 se apersona fundamentando su demanda que se sintetiza en lo siguiente:


DEMANDA NULIDAD DE CONTRATO


1.- El 03 de abril de 2006, el demandante suscribió un contrato con el Gerente Departamental de la Contraloría General de la República denominado compromiso de pago, pero que por su contenido y naturaleza se trata de un contrato de fianza.


2.- En el contrato mencionado la Contraloría General de la  Republica actúa como persona jurídica, pero dentro de la esfera civil, es decir, que se llega a un acuerdo con el representante de otra persona jurídica denominada Movimiento de Acción Ciudadana (MACA), donde MACA se convierte en fiador respecto a la potencial obligación frente al Estado.


3.- Las sanciones contractuales son propias de la esfera privada, en la esfera pública las sanciones deben emerger de normas legales y no de contratos civiles.


4.- Conforme lo previsto en el art. 32 de la Constitución Política del Estado  “nadie será obligado de hacer lo que la constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”. Señala también que  el art. 130 del Código Electoral no exige la presencia de un fiador personal y menos que sea el representante de la agrupación ciudadana para que garantice con sus bienes propios el pago de deudas electorales, de ser así implica una sanción ultra legal, ir mas allá de lo que la ley manda.


5.- Señala que el art. 130 del Código Electoral establece como garantía de devolución la suscripción de un compromiso de pago, y en caso de que un partido político no haya alcanzado el mínimo de votos requerido y no exista constancia de pago, la sanción simplemente es la cancelación de la personalidad jurídica del Partido político o de la agrupación ciudadana y no la sanción económica a su representante legal con la garantía de todos sus bienes.


6.- Manifiesta que con la finalidad de hacer efectiva la sanción pecuniaria de los adeudos a las agrupaciones ciudadanas, la Contraloría General de la Republica, crea una sanción pecuniaria al margen de la ley a través de la suscripción de una contrato civil de fianza con las agrupaciones civiles donde a través de una clausula penal, añade una sanción al artículo 130 del Código Electoral donde se garantiza el cumplimiento de la obligación con todos los bienes que formarían parte del patrimonio de la agrupación ciudadana y de manera subsidiaria con los bienes del

representante legal, estando frente donde la administración paso de la sanción creada por el Derecho Administrativo a la sanción creada por el Derecho Civil, (voluntad de las partes) vulnerando lo establecido en el art. 32 de la Constitución Política del Estado, al no tener atribuciones para crear sanciones vía contratos civiles, al respecto se efectúa un contrato civil de fianza con las agrupaciones civiles donde a través de una cláusula penal, se garantiza el cumplimiento de la obligación con todos los bienes de la agrupación ciudadana y de manera subsidiaria con los bienes del representante legal, por lo que en materia administrativa civil no se pueden crear sanciones por contratos civiles, estos se debe a razones constitucionales establecidas en el Art. 32 de la C.P.E. y el derecho administrativo. De acuerdo a la doctrina propuesta por el tratadista Dromi en el principio de libertad, “La prioridad resulta de considerar  que los órganos del estado tienen solo las atribuciones o facultades reconocidas expresamente por el ordenamiento jurídico” donde las facultades y atribuciones de los órganos del Estado son solo las reconocidas por la ley, por lo que las sanciones deben nacer de la ley y no de contratos tratándose de derecho administrativo.


7.- También alega nulidad desde el punto de vista del derecho civil,  el contrato de fianza suscrito entre la Contraloría General de la Republica y el ex representante del Movimiento de Acción Ciudadana (MACA), es ilegal y nulo de pleno derecho, al existir en dicho contrato ilicitud de la causa conforme el art. 549 Num. 3 del Código Civil, en razón de lo establecido en el artículo 31 de la Constitución política del Estado, que establece la nulidad de los actos de quienes usurpen funciones que no le competen, tomando en cuenta que el art. 130 del Código Electoral solo establece la firma de compromiso de pago donde la Contraloría no tuviese atribuciones para establecer garantía de pago con los bienes del representante legal.


8.- Señala que desde el punto de vista del derecho administrativo, el contrato civil de fianza fue suscrito entre la Contraloría General de la Republica  y el ex representante de la agrupación MACA, es inconstitucional e ilegal al haberse creado  una sanción no establecida en los art. 31 y 32 de la Constitución Política del Estado.

Finaliza su exposición solicitando se admita la demanda y dicte sentencia declarando probada la nulidad de contrato, y se ordene al demandado pague los daños y perjuicios emergentes del presente proceso incluidos los gastos, honorarios y costas.


Señala que por el derecho administrativo, este se constituye en nulidad constitucional, son de carácter absoluto y no requieren declaración judicial, tomando para ello la doctrina expuesto por el tratadista Dromi.


Solicitando con ello se declare probada la demanda de nulidad de contrato denominado compromiso de pago de 03 de abril de 2006.


CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda por decreto de 29 de octubre de 2007 (fs. 22), es corrida en traslado a la autoridad demandada, quien por memorial fs., 42 y 44 vlta, responde en forma negativa con los siguientes argumentos:

Indica que mediante documento de 3 de abril de 2006, en cumplimiento del art. 130 del Código Electoral, de libre y espontánea voluntad se suscribió un documento de compromiso de pago con demandante Joaquin Raschid Guardia Taja, en su calidad de representante del Movimiento de Acción Ciudadana MACA, a través del cual se compromete ante la Contraloría General de la Republica a devolver al Tesoro General de la Nación, el total de la cuota parte que le corresponde por el costo de impresión de la papeleta única, en caso de que la agrupación ciudadana no obtenga el 2% del total de votos válidos en los departamentos o circunscripciones  en las que participe. Señala que el documento cumple con todos los requisitos de validez de un contrato, como es el consentimiento de las partes, el objeto, causa justa y la forma, y en consecuencia es un documento válido y exigible para las partes que hubiesen suscrito, al no ser contrario al orden público y las buenas costumbres o para eludir la aplicación de una norma imperativa, además de plantear demanda reconvencional de cumplimiento de contrato, excepciones de obscuridad y contradicción en la demanda.


1.- Excepción de incompetencia.- Debido a que la demanda iniciada es sobre la nulidad de un documento de compromiso de pago y la jurisdicción que abre la competencia al Tribunal Supremo de Justicia es exclusiva para contratos administrativos y de servicios del Estado con otras personas, y en el presente se trata de un compromiso voluntario y no de un contrato que sea oponible para abrir la competencia del Tribunal Supremo de Justicia.

2.- Falta de personería en las partes.- El documento base de la presente acción es suscrito por la Lic. Rosario Claure Justiniano, Gerente Departamental de la Contraloría General de la República y Joaquin Raschid Guardia Taja como representante legal a la agrupación Movimiento de Acción ciudadana, en ningún caso como persona individual o natural sino como representante de la Agrupación ciudadana MACA, exponiendo de este modo la impersonería del demandante, de su apoderado y del demandado.


3.- Excepción de Oscuridad y contradicción en la demanda.- Esto debido  a que en lo principal de la demanda se presenta como ex representante legal de la agrupación ciudadana MACA y en el otrosí séptimo se presenta como persona natural, hecho en el que funda la oscuridad y la contradicción.


Solicitando con todo ello se declare probadas las excepciones e improbada la demanda.


CONSIDERANDO III:  Que por Auto de  fojas 46, se califica al proceso como ordinario de puro derecho, se dispone por el Art. 342 del Código de Procedimiento Civil no ha lugar a las excepciones de incompetencia, impersonería en el demandante y oscuridad y contradicción en la demanda, corriendo en traslado solo la excepción de falta de acción y derecho, el cual una vez notificado Fatho Santiago Salame como apoderado de  Joaquin Raschid Guardia Taja, contesta las excepciones a Fs. 52 a 55, con el siguiente argumento:


Que el demandante jamás fundamento la excepción de falta de acción y derecho, no obstante a ello, señala que el contrato ilegal de fianza entre la Contraloría General de la Republica y el demandante, atento a los bienes personales del representante legal de MACA por lo que cuenta con la legitimación o acción y derecho para oponer la presente demanda.


CONSIDERANDO IV: Analizados el contenido de la demanda, la documental adjunta, así  como los argumentos de la  autoridad demandada, se sabe que:

El 3 de abril de 2006, Rosario Claure Justiniano, Gerente Departamental de la Contraloría General de la Republica y Joaquín Raschid Guardia Taja, representante legal de la Agrupación Ciudadana MACA, suscribieron un documento denominado “COMPROMISO DE PAGO” al amparo del art. 130 del Código Electoral, Ley 2802, Ley 2771 y la Ley Nº 3364, mediante el cual el representante de la Agrupación Ciudadana MACA Joaquin Raschid Guardia Taja, de su libre y espontánea voluntad, se compromete ante la Contraloría General de la Republica a devolver al Tesoro General de la Nación, el total de la cuota parte que corresponda por el costo de la impresión de la papeleta única de sufragio en caso de que la agrupación ciudadana no obtenga en la elección de constituyentes, el mínimo del 2% de los votos válidos en los departamentos y circunscripciones que participe, garantizando el cumplimiento de la obligación con todos los bienes que forman parte del patrimonio de la Agrupación Ciudadana MACA que representa, consignando como garantía adicional y subsidiaria los bienes del representante legal.

Expuestos estos antecedentes y las consideraciones y fundamentos que a continuación se dirán, corresponde en primer lugar resolver la excepción perentoria de falta de acción y derecho planteada, no obstante de su falta de fundamentación, se tiene:


La doctrina, al estudiar la acción como la facultad que tienen los ciudadanos de acudir al órgano jurisdiccional en reclamo de tutela jurídica, confirma el supuesto que para la existencia del derecho a ejercitarla no es suficiente la presencia de un derecho subjetivo, sino que se requiere la existencia de un interés de accionar, de lo expresado se entendería que la acción para reclamar tuviéramos todos al ser una facultad inherente que ostentan todas las personas para acudir a los tribunales en defensa de un derecho subjetivo, incluso cuando no le asista derecho alguno, resultando inadmisible impedirle a cualquier persona el ejercicio de esta facultad.


Siguiendo esta posición, en el caso concreto establecemos que al demandante le asiste la facultad para acudir a los Tribunales de justicia en defensa del derecho subjetivo reclamando a través dela presente demanda. Por otra parte, el ejercicio de esta acción será efectivo en la medida en que la pretensión sea fundada o infundada; o sea según le asista o no el derecho subjetivo que le sirva de fundamento. Dicho de otra forma, solo estarán legitimados y tendrán derecho a exigir una sentencia aquellos que forman parte de la relación material y está vinculado a los efectos del documento de forma directa al ser el titular del derecho subjetivo reclamado, por lo expuesto, corresponde desestimar la excepción perentoria de falta de acción y derecho planteada.


Resuelta la excepción planteada corresponde ingresar al análisis de fondo de la pretensión contenida en la demanda, con apoyo del siguiente marco normativo:


1.- El artículo 108-1) de la Constitución Política del Estado, establece que “son deberes de las bolivianas y bolivianos conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes”.

2.- Según el artículo 450 del Código Civil “Hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre si una relación jurídica”.

3.- El art 452 del Código Civil, en cuanto a los requisitos para la formación de los contratos establece “el consentimiento de las partes; el objeto; la causa y la forma siempre que sea exigible”.

4.- El art. 454 del Código Civil establece “I. Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes a los comprendidos en este Código; II. La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.

5.- Por otro lado, el artículo 485 del Código Civil, en cuanto al requisito de los contratos señala “todo contrato debe tener un objeto posible, licito y determinado o determinable”.


6.- Finalmente, el art. 490 del Código Civil en cuanto al motivo lícito señala: “El contrato es ilícito cuando el motivo que determina la voluntad de ambos contratantes es contrario al orden público o a las buenas costumbres”.


Sobre la base de estos antecedentes hablamos de contratos administrativos cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial. De esta manera habrá contratos administrativos en el ámbito de los cuatro órganos que conforman el poder Estatal: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral.

Son contratos administrativos aquellos, cuyo objeto directo sea la ejecución de obras o la gestión de servicios públicos del Estado o la prestación de suministros al mismo, así como los de contenido patrimonial que tengan carácter administrativo por su directa vinculación a un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisar una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato.

Al respecto el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que "son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

Por la normativa antes referida, podemos establecer que es imperativo constitucional, el deber de toda persona de acatar y cumplir la Constitución y las leyes, que la libertad contractual otorgada por las partes, está subordinada a los límites impuestos por la ley, y que para la formación válida de los contratos debe cumplirse ciertos requisitos como son: la expresión del consentimiento de las partes el objeto del contrato, la causa del contrato y la forma, siempre que sea legalmente exigible. En este orden, se alega por el representante del demandante que el art. 130 del Código Electoral no exige la presencia de un fiador personal y menos que sea el representante de la agrupación ciudadana que garantice con sus bienes propios el pago de deudas electorales, de ser así implica una sanción ultra legal, al ir mas allá de lo que la ley manda e incurrir en vulneración de los arts. 31 y 32 de la Constitución Política del Estado (abrogada). Al respecto, se establece que el objeto del contrato efectuado entre Rosario Claure Justiniano, Gerente Departamental de la Contraloría General de la Republica y Joaquín Raschid Guardia Taja, en representación de la Agrupación Movimiento de Acción Ciudadana MACA, ha sido el compromiso de pago de la cuota parte que corresponda por el costo de la impresión de la papeleta única de sufragio, en caso de que la agrupación ciudadana no alcance el mínimo requerido del 2% del total de votos válidos en los departamentos o circunscripciones en las que participe, y para dicho efecto se garantizó dicho pago con los bienes del patrimonio de la agrupación ciudadana y subsidiariamente con los bienes propios del representante. Bajo este antecedente, y a los fines de dar respuesta a la pretensión de nulidad de dicho documento por considerar el demandante la existencia de ilicitud de la causa y motivo, previamente debemos partir  de lo que se entiende por causa o motivo, previamente debemos partir de lo que se entiende

por causa o motivo y se dice “ que causa no es el interés particular de una de las partes, sino es el conjunto de los intereses relevantes de ambas partes, que en su conjunto definen el sentido de aquella operación, la razón justificada de aquel contrato, a los ojos de las partes mismas y del ordenamiento jurídico”. Por lo dicho, la causa  o motivo resulta  ilícito a decir de los arts. 489 a 490 del Código Civil, cuando a) es un medio para eludir la aplicación de una norma imperativa; b) sea contraria a las buenas costumbres; c) al orden público.

De lo expuesto, la causa es un elemento del contrato e implica la finalidad concreta del contrato en particular. En otras palabras entendemos por causa el motivo que induce al acto o contrato; y por causa ilícita la prohibida por ley, o contrario a las buenas costumbres o al orden público. Que aplicando este entendimiento al caso analizado, tenemos que en la formación del contrato de “compromiso de pago”, no existe causa y motivo ilícito que no contrarié el orden público, las buenas costumbres o eludir la aplicación  de una norma, tomando en cuenta que la causa de dicho contrato es el cumplimiento de la normativa electoral, y el motivo establecer un compromiso de pago el cual ha sido garantizado con los bienes propios del representante.

En consecuencia al haber sido suscrito el contrato de compromiso de pago en cumplimiento del art. 130 del Código electoral, y en razón a la libertad contractual para que el representante legal de la Agrupación MACA se constituya en garante subsidiario para el pago de la obligación  de forma libre, consentida y voluntaria, no existe vulneración a los límites impuestos por la ley por parte dela Contraloría General, tomando en cuenta, que si bien el art. 130 del Código Electoral establece como sanción administrativa emergente del Código Electoral, en cambio la obligación  de pago incumplida para ser exigible deberá estar respaldada a través de un documento idóneo y con las garantías requerida para su cobro como ha ocurrido en el caso concreto, de ahí que, el contrato de compromiso de pago al cumplir con los requisitos de validez resulta  ser un contrato plenamente exigible y con efecto de ley entre las partes contratantes, además de constituirse por disposición del art. 27 de la ley 2341, en un acto administrativo de alcance particular, suscrito en el ejercicio de la potestad administrativa otorgada a la Contraloría General de la Republica, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en el Código Electoral con la intención de producir efectos jurídicos en los suscribientes, aspecto que impide la configuración de ilicitud de causa o motivo que prevé el artículo 549-3) del Código Civil y tampoco resulta ser contrario a lo dispuesto en los art. 31 y 32 de la Constitución Política del Estado abrogada y del 122 de la actual Constitución Política del Estado.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida por el art. 10. I de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011 de Transición  para el Tribunal Supremo de Justicia, declara IMPROBADA la excepción perentoria de falta de acción y derecho interpuesta por la autoridad demandada, e IMPROBADA la demanda contenciosa de fs. 16 a 19, interpuesta por Joaquin Raschid Guardia Taja, en consecuencia se mantiene firme y subsistente el contrato denominado “compromiso de pago” de 3 de abril  de 2006, con costas.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por la autoridad demandada.

No suscriben el magistrado Pastor Segundo Mamani Villca y la Magistrada Maritza Suntura Juaniquina por emitir voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena