SALA PLENA


SENTENCIA:                                            197/2014.

FECHA:                                        Sucre, 15 de septiembre de 2014

EXP. N°:                                        484/2007.

PROCESO:                                        Contencioso Administrativo.

PARTES:                Empresa Busar S.R.L. contra el Ministerio de Hacienda

PRIMER MAGISTRADO RELATOR:         Antonio Guido Campero Segovia

SEGUNDO MAGISTRADO RELATOR:        Pastor Segundo Mamani Villca


Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Empresa Busar S.R.L. contra el Ministerio de Hacienda y el Vice-Ministerio de Presupuesto y Contaduría.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 52 a 58, impugnando la Resolución de Ministerial N° 301 de 7 de julio de 2007, que resuelve confirmar en todas sus partes la nota MH/DGAA/N° 044/2007 de 28 de febrero de 2007, que deniega el pago solicitado por la Empresa Busar S.R.L.; la respuesta de fs. 101 a 105 y los antecedentes procesales.


CONSIDERANDO I: Que Iván Bustillos Aramayo mediante testimonio de poder Nº 237/2007 de 4 de mayo de 2007, en su condición de representante legal de la Empresa Constructora BUSAR S.R.L., en el plazo dispuesto en el art. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC), a fs. 52 a 58 se apersona y fundamenta su demanda señalando:


Que en fecha 10 de septiembre de 2001, la entidad demandada emitió la Resolución Ministerial Nº 796, resolviendo Autorizar el traspaso interinstitucional del Tesoro General de la Nación (TGN) a favor del Ministerio de Hacienda por Bs. 378.307.- cuyo traspaso tenía la finalidad de honrar el pago a favor de la Empresa Busar S.R.L. (Busar S.R.L.), por la remodelación del Edificio ex COMIBOL del Ministerio de Hacienda de un saldo conciliado a la suma en $us. 58.022,61.- o su equivalente en Bs. 378.307.-


Refiere que el Ministerio de Hacienda después de 5 meses de publicado la Resolución Ministerial N° 796, le canceló la suma de Bs. 67.680,72.- transferido vía SIGMA a la Dirección Administrativa del Ministerio de Hacienda, explicando el motivo del pago en el DEG C-31 R.EGA-C-31 y desembolsándolo a través del cheque 5298 del Banco Unión, por lo que se emitió la factura 001520, que no fue observada por el Ministerio de Hacienda y posterior a este pago, pese a tantos reclamos, no se cubrió el saldo, incluso se han enviado cartas Notariadas, respondiendo la del 4 de septiembre de 2006, el 22 de enero de 2007, indicando que el Ministerio de Hacienda habría pagado el total contrato.

Al considerar que dicha respuesta constituye un acto de carácter definitivo, señala que interpuso recurso de revocatoria y fue respondida mediante nota MH/DGAA Nº 044/2007, alegando que no existió una conciliación definitiva y que se procederá a convocar a los supervisores para aclarar y determinar estos aspectos, por lo que considera que se acepta que existen montos impagos y que ingresó en contradicción al reconocer a través de la Resolución Ministerial 796/2001, un saldo a favor de la Empresa, lo que desconoció la nota MH/DGAA/N° 044/2007 de 28 de febrero de 2007, sin pronunciarse en el fondo.

Frente a este atropello manifiesta que interpuso recurso jerárquico, siendo resuelto a través de la Resolución Ministerial Nº 301 de 7 de julio de 2007, acto administrativo con el que fue notificado el 18 de julio del 2007, confirmando la Nota MH/DGAA/Nº 044/2007, al no existir documentación que respalde el contrato y que la planilla fue elaborada al margen del procedimiento.

Añade que al desconocerse la deuda, el contrato y la Resolución Ministerial 796/2001, con posturas insuficientes resalta entre los fundamentos de derecho que:


  1. La Resolución Ministerial importa una decisión ejecutiva en el ejercicio de sus funciones, por lo que la atribución ha sido determinada en su competencia, produciendo efectos jurídicos de carácter obligatorio, debiendo valorarse en función a la jerarquía normativa de la Ley del Órgano del Poder Ejecutivo Ley No. 3351 de 21 de febrero de 2006, argumentos sobre los cuales la Resolución Ministerial 796/2001 es lícita, válida y debe ser por la legalidad acatada.
  2. En la Resolución Ministerial N° 301 de 7 de julio de 2007, la entidad demandada hace observaciones al cumplimiento del contrato de remodelación del sistema eléctrico, sanitario y obras en el interior del Edificio de la Ex COMIBOL, desconociendo la conciliación realizada en la Resolución Ministerial N° 796/2001, donde se han presentado los descargos, explicaciones y posiciones, para llegar a una conciliación, que se constituye en un instrumento legal e incluso cumplida en parte por el Ministerio de Hacienda.
  3. Frente a tantos reclamos, se realizó un pago por la suma de Bs. 67.680,72.- transferido vía SIGMA a la Dirección Administrativa del Ministerio de Hacienda, explicando el motivo del pago en el DEG C-31 R__EGA-C-31 y desembolsado por el cheque 5298 del Banco Unión, emitiéndose la factura 001520, ya que de acuerdo al art. 7 inc. j) de la Constitución Política del Estado (CPE) abrogada, corresponde la remuneración por el trabajo realizado, pues lo contrario afectaría el derecho al trabajo previsto en el inc. d) de la citada disposición. En este sentido el art. 291 del Código Civil (CC) establece el pago para el cumplimiento de una obligación, en concordancia con el art. 55 del Decreto Supremo (DS) N° 27328 de 31 de enero de 2004.

Argumentos sobre los cuales en la demanda solicita se disponga el cumplimiento de la Resolución Ministerial N° 796/2001 y por ende el pago de Bs. 320.282,39.- más costas, daños y perjuicios ocasionados.


CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda es corrida en traslado a la autoridad demandada, quien en base a los argumentos expuestos en su memorial responde a la demanda, señalando lo siguiente:

Emergente de la Licitación Nº 02/98, se suscribió un contrato de obra el 1 de octubre de 1998, con la empresa BUSAR SRL, destinada a la realización de obras de renovación del sistema eléctrico, sistema sanitario y obras de restauración en el interior del edificio de la ex COMIBOL, por un monto de $us. 374.292,06.- cuyo pago no ha sido cuestionado por la citada empresa.

El pago por los servicios de obra fue realizado de la siguiente manera:

Costo total del contrato de obra        $us.        374.292,06

Forma de pago

Donación Holandesa (Pagada)        $us.        291.978,45

TGN (Contraparte-pagado )        $us.        92.404,28

TGN (Contraparte-pagado)        $us.        9.909,33

TOTAL        $us.        374.292,06


Señala que la Resolución Ministerial Nº 796 de 10 de septiembre de 2001, no reconoce adeudo pendiente, ni convalida actividades en la Licitación 02/1998, con un monto que sumado a los pagos realizados excede el monto del contrato, esta resolución en su contenido solo autoriza el traspaso presupuestario interinstitucional del TGN a favor del Ministerio de Hacienda por el monto de Bs. 378.307.-

El Informe Legal Nº 071/2001 sobre el cual basó el pago, en su contenido dicho informe solo señala el pago contractual adeudado de $us. 9.909,33.- por lo que no se reconoce el pago adicional de un monto no contemplado en el contrato, peor aún si no existe un documento legal que modifique el contrato o una adenda al respecto.

En este sentido solicitó se declare improbada la demanda, se mantenga firme y subsistente la Resolución Ministerial Nº 301 de 7 de julio de 2007 y sea con costas.


CONSIDERANDO III: Que así vistos los antecedentes del proceso, la fundamentación de derecho y reconocida como se encuentra la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena para la resolución de la controversia, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso, contencioso-administrativa que reviste las características de un juicio de puro derecho, en el que el tribunal sólo analiza la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos en este caso por la parte demandante, corresponde realizar el control de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad demandada.

Que de la compulsa de los datos procesales, así como del anexo de fs. 1 a 157, y la resolución administrativa impugnada, se establecen los siguientes extremos:

  1. De fs. 37 a 46 del Anexo, cursa el Contrato de adjudicación de obra de la empresa BUSAR SRL, para llevar a cabo los trabajos de restauración y renovación del edificio de la ex COMIBOL.
  2. En base a los Informes de pagos realizados (fs. 125 a 150), la auditoria especial sobre Licitación Pública N° 002-98, pagos efectuados a la empresa Busar S.R.L. con fondos del TGN (fs. 129), en lo referente al monto de Bs. 67.680.72.- equivalentes a $us. 9.909.33.- no se halla debidamente respaldado por cuanto no se constató en la planilla ni otro documento válido de liquidación total del precio de las obras, es decir, el total de las planillas final de conciliación fue elaborada al margen del procedimiento estándar y disposición aplicable a la licitación que contiene información de actividades no previstas en el contrato ni autorizadas expresamente por la autoridad responsable del proceso de contratación y sobre todo falta de documentación oficial que sustente los resultados alcanzados.
  3. De fs. 2 a 3, cursa la Resolución Ministerial N° 796, que autoriza el traspaso interinstitucional del TGN en favor del Ministerio de Hacienda por Bs. 378.307.- (Trescientos Setenta y Ocho Mil Trescientos Siete 00/100 Bolivianos), de acuerdo al anexo de modificación presupuestaria N° 0365 con fecha de validación de 8 de mayo de 2001.
  4. De fs. 2 a 3 cursa el pago de Bs. 67.680,72.- así como a fs. 14 el documento de ejecución de gastos por parte del Ministerio de Hacienda, a fs. 13 la factura Nº 001520 empresa constructora Busar SRL, a favor del Ministerio de Hacienda de 22 de febrero de 2002.

Establecidos así los antecedentes tácticos contenidos en los antecedentes administrativos y con relación a los puntos demandados, se concluye lo siguiente como controversia:

1.- Si corresponde o no el pago de Bs. 320.282,39.- a la empresa BUSAR S.R.L., conforme a los términos del contrato celebrado el 1 de octubre de 1998.

De obrados se establece que como emergencia de la Licitación Pública Nacional N° 02/98, previa adjudicación mediante Resolución Administrativa 667/98, se suscribió el contrato con la Empresa BUSAR SRL el 1 de octubre de 1998, con el objeto de renovar el sistema eléctrico, sistema sanitario u obras de restauración del interior del edificio ex COMIBOL, que pasó a propiedad del Ministerio de Hacienda, por el monto de $us. 374.292.06.- (Trescientos Setenta Cuatro Mil Doscientos Noventa y Dos 06/Dólares Americanos) con un plazo de ejecución de 4 meses, computables a partir de la suscripción del contrato (cláusula sexta).


El referido contrato emergió de un proceso licitatorio en el marco de las NB-SABS aprobadas por Resolución Ministerial N° 732/98 de 2 de julio de 1998, consiguientemente a decir de la cláusula cuarta del referido contrato de obra, el monto fijado por el contratante y aceptado por el contratista es de $us. 374.292.06.- o su equivalente en moneda nacional, que contempla el total de los ítems, precios unitarios, precios totales, materiales, mano de obra, y demás que se indican en el Presupuesto que forma parte del contrato como Anexo.

Se establece que previo al inicio del proceso licitatorio, la formulación de un Presupuesto que forma parte del contrato, como Anexo, donde los precios unitarios y totales convenidos son fijos y no están sujetos a ninguna modificación bajo ninguna circunstancia. De acuerdo al contrato, únicamente es admitida la revisión del presupuesto en caso de que el Gobierno disponga reajuste en el precio de los Lubricantes y Carburantes. El reajuste a ser aplicado sobre los volúmenes no ejecutados, sobre los certificados de pago no cancelados y sobre los materiales que sufrieron incrementos. Señala también que el monto del contrato de $us. 374.292,06.- propuesto en el proceso licitatorio y consentido por el contratista, cubre todos los costos directos, indirectos e IMPREVISTOS DEL CONTRATISTA por la ejecución de la obra.

La forma de pago establecida en la cláusula quinta del contrato es fraccionada y de acuerdo al avance de las obras y cumplimiento de los presupuestos establecidos en dicha cláusula, dentro de los 10 días hábiles siguientes de recibida la solicitud con los requisitos exigidos para el efecto.

La fecha de terminación de la obra, fue modificada y ampliada hasta el 30 de junio de 1999, a través de la enmienda suscrita el 15 de enero de 1999, sin modificar el precio o monto del contrato.

Debe puntualizarse que los actos administrativos son manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración pública que constituyen derechos o los dejan sin efecto, mientras que los contratos administrativos y las concesiones, son los acuerdos de voluntad en los que el Estado interviene.

En el marco de lo señalado precedentemente, se establece que la presente demanda deriva de una contención emergente del contrato administrativo suscrito a raíz de la Licitación Pública de Obra N° 02/1998 de fecha 1 de octubre de 1998 (fs. 37 a 46), celebrada entre el Ministerio de Hacienda ahora de Economía y Finanzas Públicas y la Empresa BUSAR S.R.L., mediante sus representantes legales, estableciéndose en él los derechos y obligaciones, así como el monto global de la obra, sus excepciones en caso de modificación o incremento en sus precios.

En la especie, la Resolución Ministerial N° 796 DE TRASPASO INTERINSTITUCIONAL, si bien es cierto que en su parte considerativa hace un requerimiento de fondos con la finalidad de honrar el pago a favor de la empresa BUSAR S.R.L., conforme al objeto del contrato de obra en el importe de $us. 58.022,61equivalente a Bs. 378.307.- y que de dicha operación se dispuso el pago de $us. 9.909,33.- equivalente a Bs. 67.680,72.- no es menos evidente, que dicho documento NO DISPONE el pago discrecional a favor de la empresa demandante, sin previa conciliación entre partes, lo contrario constituiría Disposición Arbitraria de Bienes Patrimoniales del Estado.


Resulta necesario resaltar la coincidente afirmación expresada por las partes, reconociendo que el importe total por el que se suscribió y firmó el contrato de obra es $us. 374.292,06.- (Trescientos Setenta y Cuatro Mil Doscientos Noventa y Dos 06/100 Dólares Americanos) que no sufrió incremento en el contrato modificatorio suscrito posteriormente, quedando incólume el monto establecido en el proceso licitatorio, así como en el contrato inicial, cuyos pagos reconocidos y aceptados por las partes es como sigue:

$us. 271.978,45.-

$us.   92.404,28.-

$us.     9.909,33.-

TOTAL PAGADO $us. 374.292,06.


De acuerdo al referido contrato de obra, toda modificación y/o conciliación debe estar en función al reajuste de precios de los Lubricantes y Carburantes que el Gobierno hubiera dispuesto, así como otros aspectos de carácter técnico, conforme al contrato emergente de un proceso licitatorio.

La Resolución Administrativa Ministerial N° 301 de 07 de julio de 2007, no hace otra que confirmar la nota MH/DGAA/N° 044/2007 de 28 de febrero de 2007, el mismo que si bien constituye una decisión definitiva, versa sin embargo sobre el pago por trabajos denominados “imprevistos" que según la cláusula cuarta (última parte) del contrato de obra establece; “El monto del contrato cubre todos los costos directos, indirectos e IMPREVISTOS DEL CONTRATISTA por la ejecución de la obra" (textual).


En ese contexto, la Resolución Ministerial N° 796, no constituye en sí una orden o disposición de pago a favor de la empresa demandante, tan solo un acto administrativo interno que autoriza el traspaso interinstitucional del TGN en favor del Ministerio de Hacienda, más no a favor de la empresa BUSAR S.R.L., con la finalidad de honrar el pago, como se evidencia de la documentación saliente a fs. 4 a 5 de antecedentes, habiéndose en tal sentido procedido al pago del saldo de Sus.9.909,33.- equivalente a Bs. 67.680,72.- resultante del monto total de Sus. 374.292,06.- en estricto cumplimiento del contrato de la Licitación Pública N° 02/98, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 976 de fecha 10 de septiembre de 2001, que autoriza el traspaso interinstitucional de recursos económicos.


Concluyendo, corresponde señalar que el monto propuesto en la licitación pública y aceptado por el contratista fue de $us. 374.292,06.-, de los cuales los pagos efectuados en global ascienden a $us. 374.292,06.- Entre tanto la Resolución Ministerial N° 301, impugnada, que confirma la nota N° 44/2007 de 28 de febrero de 2007, señala que se convocará a los supervisores de la obra, a objeto de aclarar y determinar aspectos técnicos, extremo que deberá ser cumplido por la entidad demandada en ejecución de autos.


De los antecedentes señalados y glosados, se colige que la entidad demandada en sede administrativa, ha circunscrito su actuar conforme a los términos del contrato de obra emergente de un proceso licitatorio, de donde se concluye que no es evidente que la resolución pronunciada por el Ministerio de Hacienda ahora de Economía y Finanzas Públicas, hubiera vulnerado algún derecho subjetivo del contratista empresa Busar SRL, pues como se analizó precedentemente, la Resolución Ministerial N° 976 de 10 de septiembre de 2001, dispone únicamente el traspaso interinstitucional y no el pago como erróneamente señala el demandante.

Del análisis precedente, éste Tribunal de Justicia concluye no es evidente infracción ninguna, aplicación inadecuada de la norma legal administrativa que vulneran derechos, actos administrativos sobre los que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad de los actos realizados en sede administrativa, en consecuencia, conforme a los fundamentos expuestos corresponde confirmar la resolución de recurso jerárquico y declarar improbada la demanda.


POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, impartiendo justicia y en ejercicio de la atribución conferida en el art. 10. I de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011 Ley Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, lo dispuesto en los artículos 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil y en virtud de los fundamentos expuestos, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por la Empresa Busar S.R.L. contra el Ministerio de Hacienda de fs. 26 a 34 de obrados, en su mérito, en la que impugna la Resolución Ministerial N° 301 de 7 de julio de 2007.

No suscribe el Magistrado Antonio Guido Campero Segovia, quien se constituyó como Primer Relator, al igual Rita Susana Nava Duran y Maritza Suntura Juaniquina por emitir votos disidentes.


Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena