SALA PLENA


SENTENCIA:                                         158/2014.

FECHA:                                        Sucre, 8 de agosto de 2014

EXPEDIENTE N°:                                453/2007.

PROCESO:                                        Contencioso Administrativo.

PARTES:                Seguro Social Universitario de La Paz contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

MAGISTRADA RELATORA:                Norka Natalia Mercado Guzmán

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por el Seguro Social Universitario de La Paz, en el que impugna la Resolución Ministerial 318/07 pronunciada el 3 de julio de 2007 por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda de fs. 58 a 62; la contestación del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social de fs. 113 a 115; la réplica de fs. 186 a 188; el apersonamiento del tercero interesado y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Carlos Wilson Terán Ariscurinaga, representante legal del Seguro Social Universitario de La Paz, impugna la Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007, y al efecto expone los siguientes antecedentes:

  1. Que por disposición del Directorio de la institución, en el mes de diciembre de 2006, fueron agradecidos los servicios del personal superior o ejecutivo y la Asesora Legal, a objeto de enmarcar y adecuar el debido cumplimiento de las disposiciones estatutarias que se postergaron durante varias gestiones. Aclara que el cargo de la Asesora Legal tenía directa relación funcional con la Gerencia General y además, ejercía la función de Secretaria del Directorio de la entidad.
  2. Al agradecer los servicios, se dispuso el pago de beneficios sociales y se liquidó el finiquito correspondiente que comprende indemnización por 15 años, 3 meses y 29 días y desahucio en el marco de lo dispuesto por el art. 13 de la Ley General del Trabajo.
  3. Sin embargo de lo anterior, la Asesora Legal afectada por la decisión de agradecer sus servicios, solicitó su reincorporación mediante la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, entidad que sin atender a la naturaleza institucional del Seguro Social Universitario, sin competencia y sin observar el procedimiento administrativo aprobado por la Resolución Ministerial (RM) 551/06 de 6 de diciembre de 2006, determinó su reincorporación, decisión que fue impugnada mediante los recursos administrativos correspondientes, y que fue confirmada en recurso jerárquico, a través de la Resolución impugnada en el presente proceso.

Fundamenta su pretensión señalando que:

  1. La Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007, no precisó ni mencionó que el contrato de trabajo que fuera suscrito con la Asesora Legal, no se encuentra registrado en el Ministerio de Trabajo y que por tanto, carece de validez o eficacia jurídica para justificar la decisión de reincorporación, vulnerando el art. 6 de la Ley General del Trabajo, que señala que el contrato de trabajo constituye ley entre las partes, siempre y cuando haya sido legalmente constituido. Al igual que el art. 14 de la misma disposición legal, que dispone que el contrato celebrado por escrito, para alcanzar eficacia jurídica, debe ser refrendado por el Inspector del Trabajo o en su defecto, por la autoridad administrativa superior del lugar.
  2. Agrega que la resolución impugnada consideró en forma discrecional, que en las resoluciones administrativas del Jefe Departamental del Trabajo se aplicó el Decreto Supremo 28699.
  3. También acusa que ante su denuncia de inobservancia de los plazos del procedimiento administrativo por parte del Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, la autoridad demandada, señaló que rige el principio de informalismo, entendido como la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrativo y que pueden ser excusadas sin interrumpir el procedimiento administrativo, distorsionando con su aparente justificación que los plazos procesales no tendrían carácter obligatorio y respaldando la actuación del Jefe Departamental del Trabajo. Apuntó igualmente, que la resolución impugnada, infringe las disposiciones sociales y de procedimiento señaladas, que exceden la competencia legal de las autoridades administrativas del Ministerio de Trabajo.
  4. La resolución impugnada no consideró, ni compulsó las facultades y atribuciones del Directorio del Seguro Social Universitario para designar y prescindir del personal de ejecutivos o funcionarios jerárquicos y de confianza de la institución, que incluyen al Asesor Jurídico, ni de su carácter de institución pública descentralizada del Ministerio de Salud y Deportes, ni de su propia Resolución Ministerial. Tampoco, ha considerado debidamente el Estatuto Orgánico del Seguro Social Universitario Boliviano que se presentaron como pruebas de descargo en la etapa administrativa e incluso, antes de la emisión de la Resolución Ministerial, cuyas normas especiales establecen periodos o plazos fijos de funciones del personal ejecutivo que se conforma por el Gerente General, Gerentes de Área, Asesor Legal y Auditor Interno.
  5. Añade que el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz y el Ministro de Trabajo, no tienen competencia ni jurisdicción para resolver controversias de disposiciones sociales. Los arts. 157 y 161 de la Constitución Política del Estado y el art. 4º de la Ley General del Trabajo no disponen la reincorporación del personal ejecutivo.
  6. La resolución impugnada, infringe la Ley General del Trabajo que se encuentra vigente, al no considerar ni atender debidamente la consignación de pago de beneficios sociales, incluyendo el desahucio a favor de la Asesora Legal, que dejó de prestar servicios el 18 de diciembre de 2006, habiéndose efectuado el depósito de los beneficios sociales en la cuenta del Ministerio de Trabajo de acuerdo a últimas instrucciones del portafolio de Estado.
  7. Agrega que la resolución impugnada, no desvirtúa la vigencia del art. 35 de la Ley Nº 2341 que determina que son nulos los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo del procedimiento establecido por el pronunciamiento fuera de plazo, por tanto es nula la Resolución Administrativa 383/07 de 23 de febrero de 2007 que fue ilegalmente confirmada por la Resolución Administrativa 608/07 de 30 de marzo de 2007 y la resolución impugnada.
  8. La indicada Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007, tampoco consideró que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 11 del DS 28699, el propósito de establecer o normar la estabilidad laboral, se encuentra aún sin reglamento, que debe ser aprobado por decreto supremo.
  9. Finalmente, señala que la resolución impugnada contraviene la Ley de Organización Judicial y Código Procesal del Trabajo que establece la jurisdicción y competencia de los jueces en materia laboral para conocer todas las contenciones o controversias que se susciten en la aplicación de la Ley General del Trabajo.

Concluye solicitando se declare probada la demanda y nula y sin valor legal la Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007, con costas.

CONSIDERANDO II: Que ante esa demanda, el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se apersona al proceso y contesta a la demanda señalando que emergente del reclamo planteado por Elizabeth Saavedra Ruiz, por el despido intempestivo de su cargo de Asesora Legal del Seguro Social Universitario de La Paz, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, pronunció la Resolución Administrativa 383/07 disponiendo su reincorporación y el pago de haberes devengados al amparo de lo determinado en el art. 10 del DS 28699, resolución que fue confirmada mediante Resolución Administrativa 608/07 de 30 de marzo de 2007, con la que se resolvió el recurso de revocatoria planteado por la ahora demandante.

Planteado el recurso jerárquico, fue resuelto con la Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007 que es impugnada en el presente proceso.

Señala que la resolución impugnada fue emitida con plena competencia que emana de la disposición contenida en el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, que es una disposición reglamentaria de la Ley General del Trabajo que ratificó la vigencia plena de los principios de Derecho Laboral y cuyos procedimientos fueron aprobados con la Resolución Ministerial 551/06 de 6 de diciembre de 2006.

En cuanto a los plazos que la demandante acusa como no observados, señala que de acuerdo a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, rige el principio de informalismo, entendiéndose como la inobservancia de exigencias formales no esenciales que pueden ser excusadas in interrumpir el procedimiento administrativo, por lo que el argumento esgrimido en la demanda, carece de fundamentación legal.

Con referencia a que la resolución impugnada no hubiera compulsado las facultades y atribuciones del Seguro Social Universitario para designar y prescindir del personal ejecutivo y de confianza, dicho argumento carece de sustento, si se considera que si bien la indicada institución, determina el plazo máximo para el ejercicio de funciones del personal jerárquico, éstos debieron cumplirse oportunamente, pues al haber continuado por más de seis años ininterrumpidos prestando funciones como Asesora Legal en virtud de un contrato laboral para desarrollar funciones de asesoramiento y no de dirección o mando ejecutivo, sus derechos se consolidaron y son irrenunciables.

Concluye pidiendo se tenga presente que recién se planteó el cuestionamiento a la validez del contrato de trabajo de la Asesora Legal del Seguro Universitario. Con los argumentos expuestos, solicita se declare improbada la demanda.

CONSIDERANDO III: Que con memorial presentado el 13 de febrero de 2008, se apersona al proceso, el representante legal de Elizabeth Saavedra Ruiz, y manifiesta que el año 1991 fue contratada por concurso de méritos por el Seguro Social Universitario, sujetándose su relación laboral a un contrato cuya conclusión únicamente se podía dar por las causales contenidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y en el art. 9 de su Reglamento, conforme se evidencia en el memorando de designación GG/245/91 de 28 de octubre de 1991.

No obstante de su eficiente e idóneo servicio, fue despedida de sus funciones mediante memorando Memo/Rect/004/2006 de 4 de diciembre de 2006, suscrito por el Rector de la Universidad Mayor de San Andrés, sin tener competencia para ello, porque no era funcionaria de la Universidad sino del Seguro Universitario y que habiendo solicitado su reincorporación a las autoridades competentes del Ministerio de Trabajo, probó que su despido fue injustificado, motivo por el que se dispuso su reincorporación inmediata. Agrega que no corresponde que una entidad pública demande a otra, como es el Ministerio del Trabajo y apunta que con la presente acción contencioso-administrativa, se pretende afectar sus derechos y garantías.

CONSIDERANDO IV: Que el Seguro Social Universitario de La Paz cuestiona la reincorporación de la abogada Elizabeth Saavedra Ruiz, que fuera ordenada por el Ministerio del Trabajo porque considera que actuó sin competencia en razón de tratarse de un funcionario de planta ejecutiva; que la Resolución Administrativa 383-07 de 23 de febrero de 2007 fue emitida fuera de plazo y por tanto es nula; que no se consideró que existe una jurisdicción laboral con competencia para conocer sobre los asuntos laborales y finalmente, que no se consideró que el contrato laboral no tenía valor legal.

La revisión de los antecedentes procesales, evidencia que de acuerdo al Memorando GG/245/91 de 28 de octubre de 1991, que cursa a fs. 155, presentado por la tercera interesada, se acredita que la abogada Elizabeth Saavedra Ruiz, previo concurso de méritos, fue designada como Asesora Legal del Seguro Social Universitario, función que cumplió hasta el 4 de diciembre de 2006, fecha en la que se le entregó el Memorando DIRECTORIO/004/06 de 4 de diciembre de 2006, en el que fueron agradecidos sus servicios por haber cumplido su plazo de vigencia (fs. 8), determinación que fue reclamada por la afectada al Ministerio de Trabajo y Microempresa, habiéndose citado a la entidad demandada los días 18, 19 y 21 de diciembre de 2006; por su parte, el Seguro Social Universitario, el 3 de enero de 2007, hizo conocer al Ministerio de Trabajo, el finiquito de los beneficios sociales.

Cursa en obrados también, la Resolución de Directorio Nº 044/06 de 27 de noviembre de 2006, en la que el Directorio del Seguro Social Universitario determinó agradecer los servicios de los funcionarios que ejercían cargos jerárquicos en dicha entidad, entre ellos, la Asesora Legal Elizabeth Saavedra Ruiz, habiéndose justificado dicha decisión en la previsión del Estatuto Orgánico de la entidad, que establece niveles de dirección superior, ejecución, operativo y de asesoría, conformado por el Directorio, la Gerencia General, la Gerencia Administrativa y Financiera, la Gerencia de Salud, Asesoría Legal y Auditoría Interna y que además, se previó que los funcionarios designados en dichos puestos, cesarán en sus funciones en periodos de tres años, pudiendo ser ratificados por un periodo similar.

La Resolución Administrativa 383-07 de 23 de febrero de 2007, dispuso la reincorporación inmediata de la funcionaria, acto administrativo confirmado en revocatoria y jerárquico con Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007, norma que agotando los recursos de impugnación en sede administrativa, es impugnada en el presente proceso.

Establecidos los antecedentes fácticos de la presente causa, con relación a los argumentos de la demanda, se considera lo siguiente:

  1. En cuanto a la competencia del Ministerio del Trabajo para resolver controversias relativas a disposiciones sociales, conforme a la relación precedente y siendo evidente que la destitución de la abogada Elizabeth Saavedra Ruiz se produjo en el mes de diciembre de 2006; es decir en vigencia de la Ley General del Trabajo y del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, que consecuentemente, resultaba aplicable al caso.

Dicha norma, reglamentaria de la Ley General del Trabajo, atribuye expresa competencia al Ministerio del Trabajo para conocer las solicitudes de reincorporación que planteen los trabajadores que hubieran sido despedidos por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo; en consecuencia, dicha instancia gubernamental tiene atribución legal expresa para conocer y resolver el trámite de reincorporación, lo cual no significa desconocer la competencia de la judicatura laboral, que es competente para conocer las acciones de reincorporación, conforme a lo señalado por el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, que señala: “…En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba a momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez del Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Ministerio de Trabajo…”.

  1. Establecido lo anterior y con relación a la Asesora Legal cuya reincorporación en criterio de la demandante- no podía ser ordenada en razón de pertenecer al personal ejecutivo de la entidad, la Ley General del Trabajo en su art. 1, señala que los elementos que constituyen la relación laboral son la relación de dependencia y subordinación del trabajador respecto del empleador; la prestación de trabajo por cuenta ajena y la percepción de remuneración o salario; norma que ha sido reglamentada por el art. 2 del citado DS 28699 de 1 de mayo de 2006, aplicable al caso por encontrarse plenamente vigente en el monto de la destitución de la trabajadora y cuyo art. 3 señala que toda persona natural que preste servicios intelectuales o materiales en cuya relación concurran las indicadas características, se encuentran dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y goza de todos los derechos reconocidos en ella, sea cual fuere el rubro o actividad que se realice, así como la forma expresa del contrato o de la contratación verbal si fuera el caso, entre ellos la estabilidad laboral; consiguientemente, las normas legales citadas no efectúan distinciones, de donde se concluye que no resulta evidente lo afirmado por la demandante.
  2. Con relación al acusado incumplimiento de plazo por parte de la Jefatura del Trabajo, que en criterio del demandante hubiera causado la nulidad de la resolución dictada por Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, por haberse emitido la Resolución Administrativa 383-07 de 23 de febrero de 2007 fuera del plazo de tres días, de la lectura del art. 14 de la Resolución Ministerial Nº 551/06 de 6 de diciembre, aplicable al caso por haberse emitido la primera citación del procedimiento de reincorporación el 18 de diciembre de 2006, se evidencia que la indicada norma no prevé expresamente la pérdida de competencia de la autoridad si no emite resolución en ese plazo; por consiguiente, no puede argüirse ese aspecto para pretender la nulidad de la resolución que dispuso la reincorporación de la abogada Elizabeth Saavedra Ruiz, debiendo tomarse en cuenta que siendo una norma especial es de preferente aplicación a la Ley Nº 2341.
  3. En referencia a que la autoridad demandada no consideró ni compulsó las facultades del Directorio del Seguro Social Universitario para designar y prescindir del personal de ejecutivos o funcionarios jerárquicos y de confianza de la institución, que incluyen al Asesor Jurídico que tiene un periodo de funciones fijo, se tiene que la resolución impugnada al valorar los argumentos presentados por la entidad demandante, consideró que el contrato que presentó la interesada, señala claramente que era por tiempo indefinido, a ello se añade que ésta ingresó a prestar servicios con Memorando GG/245/91 de 28 de octubre de 1991 como Asesora Legal del Seguro Social Universitario y que transcurrido el plazo de  tres años,  previsto por la normativa interna de esa entidad, no se aplicó la prerrogativa, entendiéndose que al haberse extendido las funciones de la profesional por más de catorce años, evidentemente su contrato era por tiempo indefinido; de manera que en la labor de interpretación de las normas laborales, la autoridad demandada actuó correctamente, puesto que el despido fue injustificado.
  4. Ahora bien, respecto a la validez legal del contrato de trabajo, fue planteada como argumento nuevo en la demanda y por consiguiente, no fue objeto de discusión en sede administrativa, de modo que tampoco resulta admisible en esta acción en resguardo al derecho a la defensa y a la seguridad jurídica.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución conferida en el art. 10. I  de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011 Ley de  Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, lo dispuesto en los artículos 778 y 781 del Código de Procedimiento Civil y en virtud de los fundamentos expuestos, declara IMPROBADA la demanda contencioso administrativo interpuesta por

el Seguro Social Universitario de La Paz contra el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y en la que impugna la Resolución Ministerial 318/07 de 3 de julio de 2007 emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En ejercicio de la facultad reconocida por el art. 194 del Código de Procedimiento Civil, notifíquese la presente resolución a Elizabeth Saavedra Ruiz.

No suscribe la Magistrada Rita Susana Nava Duran por emitir voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.


Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Norka Natalia Mercado Guzmán

MAGISTRADA

Fdo. Maritza Suntura Juaniquina

MAGISTRADA

Fdo. Fidel Marcos Tordoya  Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena