SALA PLENA


SENTENCIA:                                        56/2014

FECHA:                                        Sucre, 14 de mayo de 2014

EXPEDIENTE Nº:                                272/2012

PROCESO:                Contencioso Administrativo.

PARTES:                Oscar Fernando Terán Miranda contra la Gerencia General de la Empresa de Correos de Bolivia.

MAGISTRADO RELATOR:                        Pastor Segundo Mamani Villca

Pronunciada en la demanda contencioso administrativa seguida por Oscar Fernando Terán Miranda contra la Gerencia General de la Empresa de Correos Bolivia (ECOBOL).  

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fs. 35 a 41, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico Nº 002/2012 de 27 de enero, dictada por  la Gerencia General de ECOBOL; la providencia de admisión de fs. 78; la contestación a la demanda de fs. 111 a 121; los memoriales de réplica y dúplica de fs. 141 a 142 y 171; el memorial de apersonamiento del nuevo represente legal de ECOBOL Luís Alberto Paz Soldan Martinic; los antecedentes procesales y los de emisión de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO I: El demandante Oscar Fernando Terán Miranda, manifiesta que:

1.- La Tesorería y Gerencia General de ECOBOL, con documentos fraguados pretende responsabilizarle por el manejo del Fondo Rotativo American Airlines y su supuesta pérdida, generando proceso administrativo interno que se llevó adelante a raíz de un Informe UAI 005/2011 de 31 de marzo, que entre sus conclusiones se le atribuyó la responsabilidad de recibir sumas de dinero, sobre los que no se descargó del todo, por existir diferencias entre lo recibido y lo descargado.

Refiere también que, toda la documentación presentada en su contra no lleva su firma y que todo el proceso administrativo se llevó a cabo por informes del Departamento de Tesorería y sin respaldo legal. Acusa que existió favoritismo y encubrimiento hacia Helena Sade, Jefe del Departamento de Tesorería de ECOBOL, por parte del Sumariante y Gerente General de la citada empresa, ya que no se le atribuyó ningún tipo de responsabilidad por el mal manejo del Fondo Rotativo, por la duplicidad de facturas cobradas, por el reembolso en demasía, por la falsedad de informes presentados, existiendo el principio de inocencia para ésta funcionaria y no para el demandante, habiéndosele imputado en la vía penal inclusive.

Afirma que todo descargo lo hacía semanalmente ante Helena Sade, realizando el arqueo correspondiente por las facturas emitidas de American Aerlines y los saldos restantes, de manera física se procedía a su entrega y devolución, una vez comprobado por la Jefa de del Departamento de Tesorería de la Empresa señalada, no existiendo saldos de montos recibidos, ésta colocaba con mano propia “CANCELADO”, acto con el que considera se encuentra descargado y conciliado con relación al monto recibido.

Hace referencia el demandante, que el Departamento de Tesorería de ECOBOL no cuenta con manuales ni instructivos y lo propio el Fondo Rotativo, que en ésas condiciones de administración Helena Sade realizó arqueos y conciliaciones con documentos contradictorios e incorrectos, que dentro del proceso administrativo sólo se valoró la prueba aportada por la autoridad antes citada.

2.- Con relación al proceso administrativo disciplinario interno que se le siguió, manifiesta que tanto la Autoridad Sumariante y el Gerente General de ECOBOL arbitrariamente afectaron su derecho al debido proceso, desconociendo todos los medios de defensa; que de haberse llevado un proceso justo y correcto se hubiera identificado que su persona realizó los descargos de todos y cada uno de los recursos recibidos ante Tesorería de ECOBOL, por lo que considera no tener ninguna responsabilidad por administración de fondos. Asimismo, acusa de existir vulneración al principio de seguridad jurídica, por cuanto el Informe de Auditoria AUI-005/2011 que constituyó la base para su procesamiento ni siquiera le fue notificado y menos sujeto a proceso de aclaración conforme requiere la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) y sus Reglamentos, por ello considera haber sido procesado sobre la base de prueba ilegal.

Indica que el Informe de Auditoria AUI-005/2011 de 31 de marzo, determinó que recibió del Departamento de Tesorería la suma de Bs. 2.363.729.- y los descargos que efectuó serían de Bs. 2.169.483,66.-, existiendo una diferencia pendiente de descargos de Bs. 194.245,34.-, que no obstante a sus descargos, no se realizó la verificación de la documentación a efectos de establecer la verdad de los hechos acontecidos incumpliendo de esta manera el art. 4 inc. d) de la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo (LPA). Refiere también que, en las instancias recursivas denunció que el Proceso Administrativo Interno fue desarrollado sobre la base del Informe AUI-005/2011 de 31 de marzo, incumpliendo lo dispuesto en el art. 18 del Decreto Supremo (DS) Nº 23318-A Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, por cuanto no se realizó un procedimiento de aclaración sobre el informe de referencia, por lo que considera que éste no se constituyó en Dictamen de Responsabilidad conforme lo establecido en el artículo 20 de la citada normativa, además que debió habérsele hecho conocer conforme al artículo 39 del DS Nº 23215, por lo que acusa, que tanto la autoridad sumariante como del Gerente General de ECOBOL, actuaron con flagrancia, violando al derecho a la defensa, al debido proceso y manipulación de toda la prueba, dejando de lado los principio de sometimiento a la ley, verdad material y seguridad jurídica.

Finaliza solicitando en su petitorio, se declare probada la demanda, revocando la Resolución de Recurso Jerárquico 002/2012 de 27 de enero, así como las resoluciones que la preceden emitidas por el Gerente General y Sumariante de ECOBOL, en su mérito disponga la reincorporación a su fuente laboral.

CONSIDERANDO II: Que admitida la demanda y corrida en traslado a la autoridad demandada, se apersonó Constancio Hugo Choque Huanca en su calidad de Gerente General y representante legal de ECOBOL, quién contesta la demanda contencioso administrativa por memorial presentado el 19 de diciembre de 2012, cursante a fs. 111 a 121 de obrados, manifestando que:

1.- ECOBOL es una entidad pública descentralizada, siendo su principal función la de prestar servicio postal en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, utilizando diferentes medios de transporte aéreo nacional e internacional con alcance mundial en su rubro, contando para sus operaciones con gerencias regionales en los 9 departamentos del país, habiendo sido el demandante Oscar Fernando Terán Miranda, designado Gerente Regional de La Paz el 14 de septiembre de 2009, mediante Memorándum Cite Nº 921/2009, bajo el ámbito de aplicación de la Ley 1178 SAFCO y el régimen de la Ley General del Trabajo (LGT), no así del Estatuto del Funcionario Público, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 38 del DS Nº 25749.

Refiere que a fin de agilizar la parte operativa y administrativa respecto a los pagos de las líneas aéreas por el transporte de correspondencia, dado el volumen de las mismas, en cumplimiento a la normativa interna se resolvió asignar al Departamento de Tesorería dependiente de la Gerencia Administrativa Financiera, el importe de Bs. 150.000.- como Fondo Rotativo, instruyendo al mismo tiempo la coordinación entre la Gerencia Regional de La Paz con la Gerencia Administrativa Financiera para efectuar las conciliaciones de pago y demás acciones de índole administrativo para asegurar el manejo efectivo del monto asignado.

Manifiesta más adelante, que en marzo de 2011 la Unidad de Auditoria realizó un corte y arqueo al Fondo de Bs. 150.000.- detectando que Oscar Fernando Terán Miranda recibió de Tesorería la suma de Bs. 2.363.729.-, de los cuales y luego de la conciliación de saldos se  estableció el 25 de febrero de 2011, una diferencia a favor de ECOBOL de Bs. 194.245.34.-lo que originó que la Unidad de Auditoria Interna emita el Informe IUA.005/2011 de 31 de marzo, en cuya parte pertinente establece que el involucrado no rindió cuentas por la diferencia detectada, estableciendo asimismo la existencia de indicios de responsabilidad penal, informe que fue puesto en conocimiento de la Gerencia General de ECOBOL, luego fue derivado a la Unidad Legal para su consideración y emitió el Informe Legal Nº 322/2011 de 12 de abril, que concluyó con dos recomendaciones: 1) Remitir antecedentes del Juez Sumariante para fines consiguientes; y 2) La denuncia penal ante las autoridades competentes, por la presunta comisión de delitos penales.

Manifiesta que la Autoridad Sumariante dio inicio al proceso interno con la notificación con el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno Nº 1-43/2011 contra el involucrado Oscar Fernando Terán Miranda, con la notificación personal y apresurándose el término de prueba de 10 días, concluido el mismo se emitió la Resolución que determinó la existencia de responsabilidad administrativa, sancionándose con la destitución del cargo, resolución que fue impugnada mediante recurso de revocatoria, que ha sido resuelto mediante Resolución Sumarial Nº R.V. 3-43/2011 que confirmó la resolución impugnada, por ende la destitución contra la que interpone recurso jerárquico que fue resuelto por la Máxima Autoridad de ECOBOL, confirmando la resolución de revocatoria, habiéndose agotado de esta forma la instancia administrativa, por lo que se dispuso la destitución del cargo de la empresa y correspondiente pago de beneficios sociales a Oscar Fernando Terán Miranda.

2.- Expresa también que de los hechos emergieron responsabilidades civil, penal y administrativa, añadiendo que durante la sustanciación del proceso Oscar Terán, tuvo un amplio e irrestricto acceso al expediente, ejerciendo el derecho de la defensa, seguridad jurídica y demás garantías del debido proceso y durante la tramitación el demandante presenta fotocopias simples tratando de deslindar responsabilidad, siendo este un proceso legal y válido, iniciado en base al Informe de Auditoria Interna UAI 005/2011 e Informe Legal Nº 322/2011.

Por último, señala que Oscar Fernando Terán Miranda realizó el cobro de sus beneficios sociales, lo cual hace presumir la voluntad de romper el vínculo laboral, por lo que no procede su petición de reincorporación, es decir que la  norma otorga al trabajador dos opciones, reincorporarse o el cobro de beneficios sociales y en ningún caso pueden ser ambos.

En base a los antecedentes, la entidad demandada solicita se declare improcedente e improbada la demanda contencioso administrativa seguida por Oscar Fernando Terán Miranda, declarándose legal, firme y subsistentes la Resolución de Recurso Jerárquico Nº 002/2012 de 27 de enero, así como la Resolución Administrativa de Proceso Interno Nº R.F. 2-43/2011 de 10 de octubre y la Resolución Administrativa Nº R.V. 3-43/2011 de 18 noviembre.

CONSIDERANDO III: Por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por los demandantes, teniéndose presente que el trámite en fase administrativa se agotó con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a éste tribunal, analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por el demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación, así como de la Autoridad Sumariante y el Gerente General de ECOBOL.

Consecuentemente en cumplimiento a este mandato constitucional, al existir denuncia de vulneración de principios y derechos constitucionales, corresponde su análisis y consideración, estableciendo que el objeto de la presente controversia se refiere a determinar; Si en la tramitación del Proceso Administrativo Interno, existió violación al derecho del debido proceso y vulneración a los principios de sometimientos a la ley, verdad material y seguridad jurídica, así como en las instancias recursivas, que ameriten la nulidad del proceso.  En ese marco y de la compulsa de los antecedentes procesales de (fs. 1 a 239), se llega a las siguientes conclusiones:

1.- Como consecuencia del corte y arqueo al Fondo Rotativo de Bs. 150.000.- evacuado por la Unidad de Auditoria Interna que emitió el Informe Nº 005/2011, estableció en él una diferencia (faltante) significativa de Bs. 194.245,34.-, atribuyéndose preliminarmente como presunto responsable a Oscar Fernando Terán Miranda (Gerente Regional de Correos La Paz), por no rendir cuentas.

Este Informe de Auditoria puesto en conocimiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de ECOBOL, fue remitido a la Unidad Legal, quien emitió el Informe Legal Nº 322/2011 recomendando por una parte el inicio de proceso administrativo interno a través de la Autoridad Sumariante, y por otra, la remisión de antecedentes a la jurisdicción ordinaria penal, por la existencia de indicios de responsabilidad penal.

La Autoridad Sumariante en conocimiento del referido informe, emitió Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno Nº 1-53/2011, notificado que fue el señor Oscar Fernando Terán Miranda, presentó sus descargos en el plazo fijado por el art. 22 del DS Nº 23318-A, modificado por su similar Nº 26237 de 29 de junio de 2001, en el ejercicio pleno de sus derechos. El juez sumariante previo compulsa de antecedentes, ha establecido la existencia de responsabilidad administrativa contra el demandante por contravención al ordenamiento jurídico administrativo, disponiendo en la Resolución de Proceso Administrativo Interno Nº R.F. 2- 43/2011 de 10 de octubre, la sanción de destitución de ECOBOL, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 29 de la Ley 1178 SAFCO, 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario.

Ante éste hecho, el procesado interpuso recurso de revocatoria en el cual hace algunas observaciones de forma, manifestando que en la tramitación del proceso administrativo no existe un dictamen del Informe de Auditoria Interna en el cual se sustente el proceso administrativo, señalando además que no ha sido sometido a un Proceso de Aclaración con el que tampoco fue notificado, por otro lado, manifiesta la vulneración al derecho constitucional al debido proceso, solicitando de esa manera se revoque la Resolución Administrativa Nº R.F. 2- 43/2011, que fue confirmada mediante Resolución Administrativa Sumarial Nº R.V. 3- 43/2011 de 18 de noviembre.

Oscar Fernando Terán Miranda interpuso recurso jerárquico, con los mismos fundamentos expresados en el recurso de revocatoria y  nuevamente fue confirmado por la Máxima Autoridad Ejecutiva  de ECOBOL mediante Resolución de Recurso Jerárquico Nº 002/2012 de 27 de enero, señalando que no se ha desvirtuado y/o enervado la falta de rendición de cuentas por la suma de Bs. 194.245,34.- estableciéndose que evidentemente Oscar Fernando Terán Miranda omitió sus deberes, funciones y obligaciones respecto al Fondo Rotativo para pagos a la línea aérea AMERICAN AIRLINES.

2.- Ingresando al control de legalidad sobre la correcta aplicación de la ley a los hechos expuestos por las partes, en base a los antecedentes del caso se establece:

Previo al desarrollo de la controversia corresponde señalar los siguientes aspectos de relevancia jurídica:


En ese contexto, es indudable que de conformidad a los artículos 3 y 4 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales y la Ley Nº 1424 de 29 de enero de 1993, todos los funcionarios de ECOBOL están alcanzados por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado por DS Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001.

El artículo 28 de la Ley 1178 SAFCO señala que “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo”. A este efecto, la responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determina tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión, que no son excluyentes uno del otro.

Asimismo, a decir del inc. c) de la citada disposición legal, el término de “servidor público”, se refiere a los dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relación de dependencia con autoridades estatales, cualquiera sea su fuente de su remuneración, cuyas normas son de cumplimiento obligatorio para todos los servidores públicos de las entidades públicas, autónomas, autárquicas y descentralizadas, según el ámbito de aplicación establecida en los artículos 3 y  4 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales.

En la especie, corresponde establecer que el objeto de análisis es la acción contencioso administrativo emergente de un proceso administrativo interno en ECOBOL, no así la presunta responsabilidad penal o civil, que las partes pretende invocan reiterativamente, aspectos en los que el Tribunal Supremo de Justicia no le corresponde pronunciarse, pues debe ser tramitado y resuelto por la autoridad llamada por ley, en ese contexto e ingresando al desarrollo de la controversia referida a que; si es evidente la existencia de  vulneración de derechos y principios fundamentales del demandante, se tiene:

  1. En el caso presente, ECOBOL a través de la Unidad de Auditoria Interna efectuó corte y arqueo del Fondo Rotativo para pagos a la línea aérea American Airlines, detectándose una diferencia de Bs. 194.245,34.- atribuida a Oscar Fernando Terán Miranda, derivando en el Informe Legal Nº. 322/2011 y posterior inicio de sumario administrativo interno.

Dicho proceso administrativo se ha sustanciado ante autoridad legal competente conforme a las previsiones de los artículos 12 y 21 del DS Nº 23318-A, modificado por su similar Nº 26237 de 29 de junio de 2001, que señala; “La autoridad legal competente es: a) La prevista en las normas específicas de la entidad, en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año”, “El sumariante es la autoridad legal competente…” y sustanciado según lo dispuesto en los artículos 22 a 30 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública de la Ley 1178, que contempla los plazos a los que debe sujetarse el proceso interno.

  1. Respecto a la falta de notificación con el Informe de Auditoria y omisión de someter a proceso de aclaración dicho informe alegado por el demandante, debe aclararse que, este informe es de corte y arqueo de Fondo Rotativo en concreto, en el marco de las políticas de control interno, no constituye un informe de control posterior que obedezca a hallazgos, tendientes a establecer alguna responsabilidad civil por daño económico al Estado valuable en dinero, que sea objeto de evaluación y control gubernamental, conforme a las normas Básicas de Auditoria Gubernamental, en el que se establezca el alcance del trabajo y con objetivos distintos.

Al respecto los artículos 39 y 40 del DS Nº 23215 de 22 de junio de 1992, son claros al señalar que sólo el informe de auditoría que incluya hallazgos que puedan ocasionar un dictamen de responsabilidad, debe ser sometido a aclaración, circunstancia en las que sí debe ser de conocimiento de los involucrados así como de la MAE, aspectos que como se indicó líneas arriba no es materia de controversia o análisis en la presente litis, máxime si por determinación del art. 18 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, el proceso interno se incoa a denuncia, de OFICIO (como en el presente caso) o en base a un dictamen, por consiguiente no es evidente que hubiera indefensión como acusa el demandante, mucho menos existe vulneración del derecho al debido proceso.

  1. Con relación a la nulidad impetrada en base al artículo 35 de la Ley 2341 LPA y en mérito de las consideraciones anotadas precedentemente, la nulidad o anulabilidad de actos administrativos, solo puede ser invocada mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecida; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aun cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en la SC 1173/2003-R de 19 de agosto, así como, en la S.C. 1464/2004-R, de donde resulta que no es evidente la vulneración del derecho al debido proceso y mucho menos vulneración de principios constitucionales como el de sometimientos a la ley, verdad material y seguridad jurídica.
  2. Durante la sustanciación del presente proceso se produjeron una serie de acontecimientos en vía administrativa, estableciéndose el pago y cobro de beneficios sociales a favor del demandante Oscar Fernando Terán Miranda, no obstante que el referido proceso concluyó con la destitución, en el marco de lo dispuesto por los artículos 29 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales y artículo 16 de la Ley General del Trabajo y 9 de su Decreto Reglamentario, demostrando de manera contundente que el demandante, cobró el monto consignado en el recibo oficial de fs. 201 y finiquito de fs. 202 de Bs. 110.994,66.- por concepto de beneficios sociales, motivo por el cual no corresponde que este tribunal disponga su reincorporación, porque sería ir contra  la normativa legal vigente, ya que si el trabajador opta por cobrar sus beneficios sociales, este hecho impide se proceda a su reincorporación, más aun no siendo ésta instancia para resolver la pertinencia o no de su reincorporación.

Al respecto, el artículo 10.- (Beneficios Sociales y Reincorporación) del DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006 prevé: I. "Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el Artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación". Como se podrá advertir, la norma citada nos da a entender que la trabajadora o el trabajador que haya sido despedida o despedido de su fuente laboral de manera injustificada, solo puede elegir un camino, su reincorporación o el pago de sus beneficios sociales, pero de ninguna manera puede optar por las dos opciones, como erradamente pretende el demandante Oscar Fernando Terán Miranda, ya que éste decidió cobrar sus beneficios sociales, razón por la cual resulta impertinente la solicitud de su reincorporación.

Del análisis precedente, éste Tribunal Supremo de Justicia concluye que la Resolución de Recurso Jerárquico Nº 002/2011 impugnada, fue emitida en cumplimiento de la normativa legal citada, no habiéndose encontrado infracción, ni violación de derechos y principios constitucionales y/o aplicación inadecuada de la norma legal administrativa, actos administrativos sobre los que la autoridad jurisdiccional ejerció el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa, en consecuencia, conforme a los fundamentos expuesto corresponde confirmar la resolución de recurso jerárquico.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en mérito a lo expuesto y en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 10 parágrafo I de la Ley Nº 212, declara IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 35 a 41, interpuesta por Oscar Fernando Terán Miranda contra ECOBOL, manteniendo firme y subsistente la resolución impugnada.

No intervienen las Magistradas Rita Susana Nava Duran, Norka Natalia Mercado Guzmán y Maritza Suntura Juaniquina por ser de votos disidentes.

Regístrese, notifíquese y comuníquese.






Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Antonio Guido Campero Segovia

MAGISTRADO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Fidel Marcos Tordoya Rivas

MAGISTRADO


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena