SALA PLENA


SENTENCIA:                                        48/2014

FECHA:                                        Sucre, 14 de mayo de 2014

EXPEDIENTE Nº:                                208/2007

PROCESO:                Contencioso Administrativo.

PARTES:                                                Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz contra el Ministerio de Trabajo y Presidencia de la República de Bolivia

MAGISTRADO RELATOR:                        Jorge I. Von Borries Méndez

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz contra el Ministerio de Trabajo y Presidencia de la República de Bolivia, impugnando la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, Auto de 3 de noviembre de 2006 y Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa interpuesta por la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz, fs. 60 a 66, impugnando la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, Auto de 3 de noviembre de 2006, emitidas por el Ministerio de Trabajo, y Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007, emitida por la Presidencia de la República de Bolivia; las respuestas de fs. 149 a 152 y 159 a 161, los antecedentes procesales, y

CONSIDERANDO I: La Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz, representada legalmente por Percy Fernández Añez, en su condición de Alcalde Municipal, amparada en los artículos 778 del Código de Procedimiento Civil, 99, 104 de la Ley General del Trabajo, 4, 5, 7, 71 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, 59, disposición final onceava de la Ley de Municipalidades y 59 del Decreto Supremo Nro. 26115 Normas Básicas de Administración de Personal, interpone demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Trabajo y Presidencia de la República de Bolivia, impugnando la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, Auto de 3 de noviembre de 2006 y Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007, fundamentando su acción en los siguientes extremos:

Señala que una vez notificado con la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006 que dejó sin efecto legal la Resolución Ministerial Nro. 238/06 y reconoció el nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, interpuso recurso de revocatoria, resuelto por el Ministro de Trabajo, mediante Auto de 3 de noviembre de 2006, que lo inadmitió en sujeción del artículo 117 del Decreto Supremo 27113 de 23 de julio de 2003. Contra dicho Auto, interpuso recurso jerárquico, resuelto por el Presidente de la República, mediante Resolución Administrativa 06/2007 de 2 de febrero de 2007, que confirmó el Auto de 3 de noviembre de 2006 y mantuvo subsistente la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006.

Alude los artículos 99 y 104 de la Ley General del Trabajo e indica que por principio de legalidad los funcionarios públicos municipales no pueden sindicalizarse.

Cita los artículos 44 de la Constitución Política del Estado Abrogada, 3 parágrafos  II, 5, 7, 71 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, 59 de la Ley Nro. 2028 de 28 de octubre de 1999, disposición final onceava de la Ley de Municipalidades y 59 del Decreto Supremo Nro. 26115 Normas Básicas de Administración de Personal y precisa que los Gobiernos Municipales pueden tener dentro de su personal, aquellos regidos por la Ley General del Trabajo e ingresados después de la promulgación de la Ley de Municipalidades, incorporados y no incorporados dentro de la carrera administrativa municipal; por lo que, los servidores públicos provisorios se encuentran excluidos de los derechos reconocidos por la Ley General del Trabajo, no pudiendo ser sindicalizados.

Menciona la Sentencia Constitucional Nro. 988/2005-R de 19 de agosto y señala que el Ministerio de Trabajo cuenta con la competencia para el reconocimiento de las directivas sindicales que hubiesen sido elegidas conforme a Ley y a sus Estatutos; en ese sentido, el Ministerio Trabajo, antes de pronunciar la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, incumplió su labor de verificación, vulnerando los artículos 99 y 104 de la Ley General del Trabajo, 4, 5, 7, 71 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público, 59, disposición final onceava de la Ley de Municipalidades y 59 del Decreto Supremo 26115 Normas Básicas de Administración de Personal. 

Concluye solicitando la revocatoria de la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, Auto de 3 de noviembre de 2006 y Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007, ordenando se emita nueva Resolución Ministerial conforme a derecho, excluyendo a los funcionarios públicos municipales provisorios que no pueden sindicalizarse.

CONSIDERANDO II: Que por providencia de 14 de junio de 2007, fs. 69, se admite la demanda contencioso administrativa, corriendo traslado a las autoridades demandadas, mismas que fueron citadas por diligencias de fs. 95 y 119.

El Presidente Constitucional de la República se apersonó contestando negativamente la demanda, por memorial de fs. 149 a 152, con los siguientes argumentos:  

Que ha momento de resolver el Recurso Jerárquico se revisó todo lo obrado y la documentación que se adjuntó al Recurso, de lo cual se estableció que no cursa Reglamentos Específicos de Administración de Personal del Gobierno Municipal de Santa Cruz, exigidos por el artículo 76 de la Ley de Municipalidades. Asimismo se estableció la existencia de dos sistemas laborales vigentes en el referido Municipio: personal sujeto a la Ley General del Trabajo y personal sujeto a la carrera administrativa municipal, éste último que no fue implementado plenamente.

En Resolución del Recurso Jerárquico se consideró que no existe prohibición expresa en la Ley de Municipalidades, referente a la sindicalización de los funcionarios interinos y provisorios trabajadores, teniendo en cuenta que la situación de éstos últimos no se adecua a ninguna de las categorías establecidas en el artículo 59 de la Ley Nro. 2028 ni a la clasificación de servidores públicos estipulada en el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público, por lo que no se podía realizar una interpretación desfavorable para el trabajador (in dubio pro operario), principio protector establecido en los artículos 157 parágrafo I de la Constitución Política del Estado Abrogada y 4 del Decreto Supremo Nro. 28699 de 1 de mayo de 2006, aludiendo las Sentencias Constitucionales Nros. 0059/2006 de 5 de julio y 066/2003 de 22 de julio y los artículos 159 de la Constitución Política del Estado, 99 y siguientes de la Ley General del Trabajo, 120 y siguientes de su Decreto Reglamentario, 1 del Decreto Ley Nro. 07171 de 18 de mayo de 1965 y 1 de la Resolución Ministerial Nro. 284/89-B de 14 de agosto de 1989.

Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tenga carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, conforme prevén los artículos 56 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 117 de su Reglamento, aspectos que no fueron observados por los recurrentes  que interpusieron el recurso, ya que no establecieron, fundamentaron ni demostraron el interés legítimo o derecho subjetivo lesionado.

Por lo precedentemente expuesto, solicita que en Sentencia se declare IMPROBADA la demanda contencioso administrativa, con costas al demandante.

El Ministro de Trabajo se apersonó contestando negativamente la demanda, por memorial de fs. 159 a 161, con los siguientes argumentos:

El demandante, en su calidad de Alcalde Municipal de Santa Cruz, no exteriorizo y menos probó que derecho o interés legítimo hubiese sido lesionado con la emisión de la Resolución Ministerial Nro. 441/06, considerando que la conformación del Directorio del Sindicato de Trabajadores del Gobierno Municipal de Santa Cruz no viola derechos subjetivos o algún interés legítimo del Alcalde Municipal de Santa Cruz.

No obstante lo argumentado precedentemente, alude los arts. 159 de la Constitución Política del Estado, 99, 104 de la Ley General del Trabajo, 120 de su Decreto Reglamentario, 3-II, 5 y 7 del Estatuto del Funcionario Público para señalar que todos los trabajadores tienen derecho a sindicalizarse, inclusive los trabajadores municipales, conforme a la Ley Nro. 2028, quienes se encuentran reconocidos y gozan de todos los derechos laborales, entre ellos el derecho a la sindicalización.

El Alcalde Municipal de Santa Cruz no demostró que cumplió con la previsión del artículo 76 de la Ley Nro. 2028, ya que al no contar con Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal, Reglamento Interno y Manuales e Instrumentos que regulen la función publica de los servidores públicos municipales, no se puede definir con exactitud exigida por ley la condición de los servidores municipales del Gobierno Municipal de Santa Cruz; por lo que, el personal de esa institución municipal se halla inmerso en los dos sistemas laborales vigentes, es decir personal sujeto a la aplicación de la Ley General del Trabajo y personal sujeto a la carrera administrativa, de ahí que los miembros del Directorio Sindical ingresaron en forma provisoria al Gobierno Municipal, sin adecuarse a ninguna de las categorías descritas por el artículo 59 de la Ley Nro. 2028,  

Por lo precedentemente expuesto, solicita que en Sentencia se declare IMPROBADA la demanda contencioso administrativa, manteniendo firme y subsistente la Resolución Ministerial Nro. 441/06, Auto de 3 de noviembre de 2006 y Resolución Administrativa Nro. 006/2007, con costas al demandante.

Finalmente, revisado el proceso se observa que se han cumplido los trámites de rigor, previo uso del derecho a la réplica, presentado por la entidad demandante, fs. 171 a 173 y 176 a 178, decretándose el 24 de julio de 2008 "autos" para sentencia” que se pasa a analizar.

CONSIDERANDO III: Que el procedimiento contencioso administrativo, constituye garantía formal que beneficia al sujeto administrado, librándolo del abuso de poder de los detentadores del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, para lograr el restablecimiento de sus derechos lesionados con la interposición precisamente del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

Por la naturaleza del proceso contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por la entidad demandante, teniéndose presente que el trámite en fase administrativa se agotó con la Resolución del Recurso Jerárquico; por consiguiente, corresponde a éste Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la entidad demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por las instancias de impugnación así como de la administración de trabajo; sin embargo conforme consagra el artículo 109 parágrafo I de la Constitución Política del Estado, que señala que todos los derechos por ella reconocidos son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección. Por su parte los artículos 115 y 117 parágrafo I de la misma norma garantiza el derecho al debido proceso, que se constituye también en uno de los principios de la jurisdicción ordinaria conforme al mandato del artículo 30 inciso 12 de la norma orgánica, que señala: "(...) impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido en disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar".

Consecuentemente, en cumplimiento de ese mandato constitucional, el demandante, en su condición de Alcalde Municipal de la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz, ahora Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, pretende el pronunciamiento de nueva Resolución Ministerial conforme a derecho, toda vez que el Ministerio de Trabajo omitió verificar la legal constitución de la Directiva del Sindicato de Trabajadores Municipales de Santa Cruz Sindical, incumpliendo con su labor de verificación del proceso de elección y constitución legal; ante esa situación, corresponde su análisis y consideración:

En el presente proceso se impugna la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, emitida por el Ministerio de Trabajo, que dejó sin efecto la Resolución Ministerial Nro. 238/06 y reconoció el nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, Auto de 3 de noviembre de 2006, emitida por el Ministerio de Trabajo, que no admitió el recurso de revocatoria presentado por el Alcalde Municipal de la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz, y Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007, emitida por la Presidencia de la República de Bolivia, que confirmó el Auto de 3 de noviembre de 2006.

El reconocimiento efectuado por Resoluciones Ministeriales a las Directivas de los Sindicatos, fue definido por jurisprudencia constitucional en Sentencia Constitucional Nro. 066/2003 de 22 de julio, ratificada por Sentencia Constitucional Nro. 0988/2005-R de 19 de agosto de 2005, emitidas por el Tribunal Constitucional, en ésta última se prevé que: “Conforme lo determina la jurisprudencia glosada precedentemente, en materia sindical el ordenamiento jurídico nacional ha dispuesto que una vez reconocida la personalidad jurídica del Sindicato por parte del Ministerio de Trabajo, éste, -ya sea en forma directa u homologando una Resolución Administrativa de una de sus Oficinas Departamentales-, a través de Resolución Ministerial reconoce a las directivas sindicales que hubiesen sido elegidas conforme a Ley y a sus Estatutos; lo que significa, que esa Resolución Ministerial acredita, ante terceros particulares o entes institucionales, la existencia y vigencia de una directiva sindical legítimamente constituida, por ello para emitir la citada Resolución debe existir el verificativo de un proceso de elección y constitución legal; de manera que la intervención del Estado, a través del Ministerio del Trabajo, tiene la finalidad de garantizar que la sucesión entre directivas sindicales se realice dentro de los plazos, y conforme a las condiciones y requisitos contenidos en la normativa vigente de cada ente sindical”.


En ese sentido, de la revisión de los antecedentes de emisión de las resoluciones impugnadas, que cursan tanto en el expediente como en anexos adjuntos, se evidencia que el Ministerio de Trabajo si bien verificó el proceso de elección y constitución legal del Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, de acuerdo a los artículos 99 de la Ley General del Trabajo y 120 de su Decreto Reglamentario y demás disposiciones legales conexas en vigencia, conforme se evidencia del Informe DGAS Nro. de Trámite 36124/06 de 27 de septiembre de 2006, expedido por el Técnico dependiente de la Dirección General de Asuntos Sindicales, nota MT D.G.A.S. Nro. 36124/266/06 de 29 de septiembre de 2006, emitida por la Dirección General de Asuntos Sindicales, Informe MT/HR-36124/DGAJ/345/06 de 6 de octubre de 2006, extendido por la Directora General de Asuntos Jurídicos dependiente del Ministerio de Trabajo, y Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, elaborada por el Ministro de Trabajo, empero omitió verificar si la directiva sindical hubiese sido elegida conforme a los artículos 4, 5, 7, 71 del Estatuto del Funcionario Público, 104 de la Ley General del Trabajo, 59, 11 de las disposiciones finales y transitorias de la Ley Nro. 2028 y 59 del Decreto Supremo Nro. 26115, en cuanto a los requisitos y condiciones para ser miembro del Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, llevando a error a la Presidencia de la República que dictó la Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007.


Sumado a ello, en cuanto a la observación expuesta en las contestaciones a la demanda contenciosa administrativa, sobre la falta de exteriorización del interés legítimo o derecho subjetivo de los recurrentes que interpusieron el recurso, en el marco de los artículos 56 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 117 del Decreto Supremo Nro. 27113, es menester destacar que la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz, ahora Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, en sede administrativa, fundamentó y demostró su interés legítimo para impugnar la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, toda  vez  que  los  miembros  del  nuevo  Directorio  del  Sindicato  de  Trabajadores

Municipales de Santa Cruz, reconocido por la citada Resolución Ministerial, son servidores públicos municipales de la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz, ahora Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, lo que le genera al Alcalde Municipal de dicho Gobierno Autónomo Municipal la obligación de reconocerles fueros y comisiones sindicales, en el marco del artículo 159 de la Constitución Política del Estado Abrogada.

En consecuencia, siendo evidente que el Ministro de Trabajo incurrió en omisión indebida al no verificar si la directiva sindical hubiese sido elegida conforme a Ley de la materia y a sus Estatutos, en cuanto a los requisitos y condiciones para ser miembro del Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, corresponde acoger la pretensión solicitada por la entidad demandante y ante la constatación de dicha omisión dejar nulos todos los actos procesales generados.

POR TANTO: La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 10 de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, y en virtud de los fundamentos expuestos, en única instancia declara PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 60 a 66, interpuesta por la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz; en consecuencia, ANULA la Resolución Ministerial Nro. 441/06 de 11 de octubre de 2006, emitida por el Ministro de Trabajo, y sus consiguientes emergencias que alcanzan al Auto de 3 de noviembre de 2006 y Resolución Administrativa Nro. 06/07 de 2 de febrero de 2007, ordena que la autoridad gubernamental emita nueva Resolución Ministerial en base a los razonamientos expuestos en la presente Sentencia.

Sin costas, en aplicación del artículo 39 de la Ley No 1178 (SAFCO) de Administración y Control Gubernamentales.

Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por las autoridades demandadas.

No suscriben los Magistrados Antonio Guido Campero Segovia, Norka Natalia Mercado Guzmán, Maritza Suntura Juaniquina y Fidel Marcos Tordoya Rivas por ser de votos disidentes.

Regístrese, notifíquese y archívese.



Fdo. Jorge Isaac von Borries Méndez

PRESIDENTE

Fdo. Rómulo Calle Mamani

DECANO

Fdo. Pastor Segundo Mamani Villca

MAGISTRADO

Fdo. Gonzalo  Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

Fdo. Rita Susana Nava Durán

MAGISTRADA


Fdo. Sandra Magaly Mendivil Bejarano

Secretaria de Sala

Sala Plena