TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

                                                                            S A L A  C I V I L 



Auto Supremo: 699/2019

Fecha: 19 de julio de 2019

Expediente:         LP 46 19 S

Partes: Caja Nacional de Salud c/ Empresa TOTE'S Ltda.

Proceso: Nulidad de contrato.  

Distrito: La Paz.        

VISTOS: El recurso de casación de fs. 889 a 890, interpuesto por la Caja Nacional de Salud representado por María Virginia Peñaranda Vargas, contra el Auto de Vista Nº D-66/2018 de 19 de febrero de 2018, pronunciado por la Sala Civil Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro el proceso ordinario de nulidad de contrato, seguido por el ente recurrente contra la Empresa TOTE'S Ltda.; la respuesta al recurso de fs. 894; el Auto Interlocutorio de Concesión de 28 de noviembre de 2018 a fs. 895; el Auto Supremo de Admisión Nº 274/2019-RA de 24 de marzo, que cursa de fs. 903 a 904; los antecedentes del proceso; y:

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO.

1. José Álvaro Cristhian Carranza Urriolagoitia, en su condición de Gerente General de la Caja Nacional de Salud, al amparo de los arts. 475.1), 476 y 549 del Código Civil (CC), interpuso demanda de nulidad del contrato contra la Empresa TOTE'S Ltda., solicitando se declare nulo y sin efecto el Contrato de Provisión de Servicios de Lavandería de Ropa Hospitalaria, bajo los siguientes argumentos:

Señaló, que en fecha 10 de enero de 2001, suscribió con la Empresa TOTE'S Ltda., un contrato para la provisión de servicios de lavandería de ropa hospitalaria para el Hospital Materno Infantil La Paz, contrato que a su suscripción, habría nacido con vicios de nulidad por ser lesivo a los intereses de la Caja Nacional de Salud; añadió, que la cantidad de ropa hospitalaria en número de piezas y peso en kilo anual, llega al número de piezas de 2.354.882 que equivale a 575.750 Kilogramos, siendo este último dato irregular y aprovechado por TOTE'S para reclamar el pago de ropa no lavada.

Asimismo, refiere que de acuerdo al índice ocupacional y al requerimiento de este centro hospitalario, la CNS efectuó el pago correspondiente, empero, la empresa TOTE'S realizó su reclamo ante el Centro de Conciliación y Arbitraje por ropa no lavada, manifestando que la entrega de la ropa para lavar no fue en proporción a lo señalado en el Anexo 2 del Contrato; en lo que respecta a la Boleta de Garantía y la Póliza de Seguros y Reaseguros, con vigencia hasta el 01 de febrero de 2002 y noviembre de 2001, respectivamente, fue renovada de forma anual durante cinco años, disposición que TOTE'S no cumplió (fs. 55-59 y 93). 

La Empresa TOTE'S Ltda., representada por Carlos Tomás Víctor España Domínguez, respondió de forma negativa la demanda, señalando que el cálculo respecto de los kilogramos de ropa fue realizado por la CNS y no por TOTE'S, a momento de elaborar el pliego de condiciones y especificaciones de la convocatoria, por lo que el cálculo fue realizado de acuerdo a los requerimientos de la institución; añadió, que TOTE'S cumplió a cabalidad con todas sus obligaciones contractuales y no se constituye en causal de nulidad de contrato ni le restaría validez; por último, señaló que el error esencial se encuentra dentro de las causales de nulidad y no fue invocado por la CNS, aspecto que tiene trascendencia pues el error substancial y de cálculo no constituyen causal de nulidad sino de anulabilidad, por lo que solicita se declare improbada la demanda (fs. 136-138 vta.).

2. Asumida la competencia por el Juez Publico en lo Civil y Comercial Décimo Quinto de la ciudad de La Paz, pronuncio el Auto Interlocutorio N° 791/2016 de 24 de noviembre (fs. 853 a 857), disponiendo ANULAR OBRADOS hasta la demanda y declarándose INCOMPETENTE para conocer la presente causa, sin costas por tratarse de una institución de derecho público, bajo los siguientes argumentos:

  1. La CNS, suscribió el Contrato de Provisión de Servicios de Lavandería de Ropa Hospitalaria para el Hospital Materno Infantil La Paz, consistente en el recojo y selección de ropa sucia de los distintos servicios, lavado y planchado de la misma y, la distribución a diferentes servicios por un costo de Bs. 6 el kilo, servicio a ser prestado de acuerdo a especificaciones técnicas del Hospital y la oferta de adjudicatario.
  2. Se establece que las cláusulas impuestas en el contrato, se hallan sometidas a lo establecido por el DS N° 24050 de 29 de junio de 1995, y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios Ley N° 1178 y el DS N° 23318-A, por consiguiente, se constituye en un Contrato Administrativo.
  3. En este tipo de contratos, no existe la plena autonomía o igualdad contractual que es característica de los contratos civiles entre particulares; en los contratos administrativos, el Estado a través de sus diferentes instituciones interviene con modelos de contrato preestablecidos, aprobados legalmente donde se encuentran inmersas las formalidades plenamente establecidas, lo que determina un régimen de regulación especial, en la que prioritariamente rige el Derecho Público.
  4. El contrato de provisión de bienes y servicios suscrito el 10 de enero de 2001, es un contrato definido por la Ley N° 1178, por lo que la CNS, institución descentralizada de derecho público no suscribe contratos privados, sino contratos de carácter administrativo por imperio de la Ley, razón por la que los litigios originados en la celebración, ejecución, desarrollo y liquidación corresponde a la jurisdicción Contenciosa y Contenciosa Administrativa.
  5. Habiéndose determinado la existencia de un impedimento procesal y teniendo presente lo dispuesto por el art. 122 de la CPE, corresponde el conocimiento de la presente causa ante la autoridad jurisdiccional especializada por tratarse de un contrato administrativo atingente al derecho público.

3. Impugnada la resolución de primera instancia, la Sala Civil Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, pronunció el Auto de Vista Nº D-66/2018 de 19 de febrero, resolviendo CONFIRMAR la Resolución N° 791/2016 de 24 de noviembre (fs. 880 a 881), bajo los siguientes fundamentos:

  1. Las relaciones obligacionales emergentes de acuerdos entre particulares deberán ser regidos y limitados por la normativa civil ordinaria ante la autoridad jurisdiccional, sin embargo, en las que las relaciones obligacionales que evidencien la intervención del Estado frente al particular, indefectiblemente, deberán seguir el trámite previsto por los arts. 775, 776 y 777 del Código de Procedimiento Civil.
  2. La CNS forma parte de la Estructura Orgánica del Estado por su carácter unitario, en ese sentido, la presente causa indudablemente deberá ser dilucida de por la vía contenciosa, donde no puede someterse al Estado a la jurisdicción ordinaria, tal cual refirió el Dictamen General N° 004/2014 emitido por la Procuraduría General del Estado.
  3. Corresponde a la parte demandante, acudir ante la vía competente a fin de postular su pretensión puesto que de lo contrario se estaría violentando lo previsto por el art. 122 de la CPE, del cual, se deduce que los actos emanados por autoridad incompetente son nulos de pleno derecho.

CONSIDERANDO II:         

DEL CONTENIDO DEL RECURSO DE CASACIÓN

María Virginia Peñaranda Vargas, se apersonan en representación de Juan Carlos Meneses Copa Gerente General de la CNS, recurriendo en casación el Auto de Vista Nº D-66/2018 de 19 de febrero, solicitó se prosiga la acción debiendo anularse obrados hasta el vicio más antiguo, bajo los siguientes argumentos: 

Señaló que el contrato administrativo suscrito con la Empresa TOTE'S Ltda., data de fecha 10 de enero de 2001, y dicho documento se elaboró con las normas administrativas de ese entonces. Refiere que el punto tres del Dictamen General N° 006/2014 de 9 de diciembre, de la Procuraduría del Estado, señalaría que tiene competencia para resolver las controversias con el Estado dentro el proceso contencioso administrativo; en ese entendido, existiría, una errónea aplicación de la normativa y no puede está causar estado; añadió, que la retroactividad es la aplicación de nuevas normas a actos jurídicos y hechos pasados o previos a la ley, principio que protege la certidumbre sobre los derechos y obligaciones.

Concluye, que una ley puede ser retroactiva y regular hechos anteriores a su sanción cuando así lo dispone expresamente, independiente de cuándo se cometió el acto a juzgar, haciendo referencia a los fines del recurso de casación, señala que al existir una errónea aplicación, se habría vulnerado el debido proceso y el derecho a tener una sentencia justa.    

DE LA RESPUESTA A LOS RECURSOS DE CASACIÓN

TOTE'S Ltda., responde el recurso de casación con el siguiente argumento, manifiesta que, de la lectura del Recurso de Casación, la misma no cumple con los requisitos mínimos para su interposición, ya que no cita claramente la ley o normas infringidas o la aplicación indebida o errónea de estas, menos especifica claramente cual la supuesta infracción, razón por la cual no puede ingresarse al fondo del mismo, por ello, siendo que existe un incumplimiento del art. 274.I. núm. 3 del Código Procesal Civil, solicita se declare IMPROCEDENTE el Recurso de Casación interpuesto.

CONSIDERANDO III:

DOCTRINA APLICABLE AL CASO

1. De la competencia.

La competencia conforme dispone el art. 12 de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial, señala que: “Es la facultad que tiene una magistrada o magistrado, una vocal o un Vocal, una Jueza o un Juez o autoridad originaria campesina para ejercer la jurisdicción en un determinado asunto”, la misma solo puede ser ampliada en razón del territorio, conforme lo establece el art. 13 de la misma norma: “La competencia en razón del territorio se ampliará únicamente por consentimiento expreso o tácito de las partes. Es expreso cuando convienen someterse a un juez, que para una o ambas partes no es competente. Es tácito cuando el demandado contesta ante un juez incompetente, sin oponer esta excepción”

El Tribunal Supremo de Justicia, a través del Auto Supremo Nº 095/2014, estableció lo siguiente: “…en consideración al carácter de orden público que revisten las reglas de competencia, cualquier vulneración al respecto debe ser observada aun de oficio y en cualquier estado del proceso, a fin de imponer la sanción que corresponda, no pudiendo la actuación de las partes o de los propios administradores de justicia, convalidar las infracciones referidas a la competencia de los jueces, salvo que se trate del elemento territorio, en cuyo casó la actuación de las partes, sea en forma expresa o tácita, puede generar la llamada prórroga de la competencia, figura que en ningún caso opera respecto al elemento materia, cuya inobservancia, dará lugar a la declaración de incompetencia en cualquier estado del proceso, incluso la nulidad de las actuaciones y determinaciones asumidas por un Juez incompetente puede ser dispuesta fuera del proceso, conforme dispone el art. 122 de la Constitución Política del Estado que determina que "son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley".

2. De los contratos administrativos y la jurisdicción contenciosa.

Para Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos": El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio; para Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo”, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles. “En los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.

El Auto Supremo Nº 264/2014 de 27 de mayo, estableció lo siguiente: “…estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo).

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...".

De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer de las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.

Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, al grado de interés público que el contrato tiene”. (Las negrillas pertenecen a la presente resolución).

La Constitución Política de Estado, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contenciosa y contencioso administrativa, desarrolladas y reguladas por la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990; el DS N° 181 de 28 de junio de 2009 y el Código de Procedimiento Civil, cuyo art. 775, dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”. Precepto normativo que establece la competencia de los contratos administrativos a la Extinta Corte Suprema de Justicia y que actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014.

CONSIDERANDO IV:

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN.

Dentro los argumentos expuestos en el recurso de casación, la CNS afirma que el contrato administrativo suscrito con TOTE'S Ltda., data de fecha 10 de enero de 2001, y dicho documento se elaboró con las normas administrativas de ese entonces; más adelante, de una forma un tanto confusa, invoca el Dictamen General N° 006/2014 de 9 de diciembre, de la Procuraduría del Estado, los fines del recurso de casación y el principio de irretroactividad, para concluir que existe una errónea aplicación que vulnera el debido proceso y el derecho a tener una sentencia justa dentro el proceso, pues considera que una ley puede ser retroactiva y regular hechos anteriores a su sanción cuando así lo dispone expresamente, lo que no ocurriría con una ley posterior.

Ahora bien, partiendo del hecho que la CNS reconoce que el contrato suscrito con TOTE'S es de naturaleza administrativa, cabe precisar que el art. 108 de la CPE, impone a todos los bolivianos y bolivianas, el deber de “Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, precepto constitucional que hace referencia al principio de legalidad, previsto en el art. 180. I de la misma norma fundamental, en cuanto hace a la Jurisdicción Ordinaria; consiguientemente, toda autoridad jurisdiccional que deba emitir una resolución definitiva en un caso concreto, debe dar cumplimiento a dicho principio que es parte del debido proceso-, mismo que fue definido por la Ley Nº 025 a través del art. 30 núm. 6 en los siguientes términos: “LEGALIDAD. Con sujeción a la Constitución Política del Estado, constituye el hecho de que el administrador de justicia, esté sometido a la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas”. Por otra parte, el art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, determina lo siguiente: “(Procedimiento) Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, Código Procesal Civil.”; ahora bien, el art. 777 del Código de Procedimiento Civil, establece que el trámite y resolución de la causa tratándose de procesos contenciosos-  se sujetará a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro derecho, según la naturaleza del asunto; consiguientemente, la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos no corresponde a los Tribunales ordinarios de materia civil o comercial, pues conforme previene el art. 122 de la Constitución Política del Estado: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

En ese marco contextual, si bien el contrato fue suscrito antes de la vigencia de la Ley N° 620, el Dictamen General N° 006/2014 de 9 de diciembre, de la Procuraduría del Estado, e incluso de la CPE, no es menos cierto que se encontraban en vigencia los arts. 775 al 777 del Código de Procedimiento Civil, por los cuales, la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, debían ser presentados ante la extinta Corte Suprema de Justicia; en consecuencia, es acertada la decisión del A quo al disponer anular obrados y declararse incompetente dentro el proceso dada su naturaleza.

CONCLUSIONES.

Siguiendo el criterio del Tribunal Constitucional Plurinacional sentado en la SCP Nº 0060/2014, que establece: “…que en el anterior así como en el actual marco constitucional y legal, el legislador no reconoce a los Tribunales ordinarios en materia Civil, jurisdicción ni competencia para conocer y resolver los conflictos surgidos a raíz de los contratos administrativos.”; así como la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo de Justicia en los AASS 206/2016 de 11 de marzo, 220/2016 de 14 de marzo, 487/2016 de 16 de mayo, 746/2016 de 28 de junio, 210/2017 08 de marzo, 1287/2018 de 20 de diciembre, las controversias emergentes de los contratos administrativos no pueden ser sometidos a la jurisdicción ordinaria civil-, y corresponden ser dilucidados en la jurisdicción contencioso especializada. En conclusión, siendo de carácter público las reglas de competencia, cualquier vulneración al respecto debe ser observada aun de oficio y en cualquier estado del proceso, por lo que corresponde a esta autoridad, rechazar los agravios planteados por la Caja Nacional de Salud y emitir resolución conforme establece el art. 220.II del Código Procesal Civil.

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art. 42.I núm. 1 de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación del art. 220.II del Código Procesal Civil, declara INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Caja Nacional de Salud, contra el Auto de Vista Nº D-66/2018 de 19 de febrero, cursante de fs. 880 a 881, pronunciado por la Sala Civil Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relator: Mgdo. Juan Carlos Berrios Albizu.