TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA                           S A L A  C I V I L



Auto Supremo: 668/2015 - L

Sucre: 12 de agosto 2015

Expediente: LP-109-10-A

Partes: Banco Central de Bolivia. c/ Estudio Jurídico Contable  “Tarija”

Proceso: Resolución de contrato.

Distrito: La Paz.

VISTOS: El recurso de casación en la forma  interpuesto por Elffy Bass Werner Antunez de Oroza por si y por el Estudio Jurídico Contable  “Tarija” de fs. 561 a 562 vlta., impugnando el Auto de Vista de fecha 11 de mayo de 2010 de fs. 554 a 555 vta., pronunciado por la Sala Civil Cuarta  de la entonces  Corte Superior de La Paz, dentro del proceso de resolución de contrato, seguido por el Banco Central de Bolivia  contra el estudio Jurídico Contable  “Tarija”, la concesión de fs.  569, los antecedentes del proceso y:

CONSIDERANDO I:                                                                               ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Que, el Juez de Partido Cuarto en lo Civil y Comercial  de la ciudad de La Paz declara Probado el incidente de nulidad deducido por la demandada Elffy Bass Werner  de Oroza anulando obrados hasta fs. 341 y probada la excepción de prescripción en consecuencia  declara la extinción de la obligación contenido en el documento saliente a fs. 6-17 y se ordena el archivo de obrados.

Contra esta  resolución,  Luis Vásquez Paredes, Marcela Carrasco Villarpando y Roger Mancilla Campero en representación del Banco Central de Bolivia interpuso recurso de apelación de fs. 438 a 442, motivo por el cual,  la Sala Civil Cuarta  de la entonces  Corte Superior de La Paz  emitió el Auto de Vista, por el cual anula  obrados  hasta fs. 432.

Resolución  que  fue impugnada por Elffy Bass Werner Antunez de Oroza por si y por el Estudio Jurídico Contable  “Tarija”  quien interpuso recurso de casación en la forma de fs. 561 a 562 vlta., mismo que se analiza.

CONSIDERANDO II:                                                                                      DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

Refiere que el Auto de Vista omite pronunciarse sobre la excepción de prescripción, en si alude que se no se cumplió con el principio jurídico procesal de congruencia, ya que, este  supone una relación de conformidad o de concordancia entre los puntos resueltos por el inferior que hubieran sido   objeto de apelación como establece el art. 236 del CPC, conducta que resulta censurable en casación conforme determina el art. 254 num. 4) del CPC.

Solicita en definitiva anular el auto de Vista y se dicte uno de forma congruencia conforme determina el art. 236 del CPC.

CONSIDERANDO III:                                                                                    FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Con respecto a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una Entidad Pública y un particular como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial al respecto y por la importancia del tema en cuestión, debemos hacer referencia a la misma.

1.- De la doctrina y jurisprudencia ordinaria desarrollada respecto a los contratos civiles y administrativos.

Se ha indicado que los contratos celebrados en el ámbito del derecho privado es sin duda una de las principales fuentes generadoras de obligaciones, de tal modo que de ninguna manera se pretende desconocer su importancia de estos contratos; empero no sólo los particulares crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas patrimoniales por medio de los contratos, también la Administración Pública lo hace generando relaciones jurídicas bilaterales patrimoniales; cuando éstos contratos tienen por objeto un fin público, ingresan a la categoría de los llamados contratos administrativos y dentro de este contexto, este Tribunal ha acogido la corriente doctrinaria desarrollada por los siguientes autores:

Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en su obra "Contratos Administrativos" señala:“El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio”.

Fernando Garrido F. en su obra “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II, Pag.37 indica: “La teoría del contrato administrativo ha surgido como una necesidad impuesta por la realidad; se trata sencillamente de ciertas relaciones entre la Administración Pública y los particulares nacidas por aplicación de una técnica contractual y cuyo régimen, sin embargo, difiere sensiblemente del aplicable a los contratos civiles.

Entre el contrato de naturaleza privada y el de naturaleza administrativa existen puntos comunes, pero las diferencias justifican la separación de los regímenes jurídicos a los que se encuentran sometidos unos y otros; de hecho, el estudio pormenorizado de la materia podría inducirnos a sostener la existencia de más diferencias que semejanzas”.

Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo” define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.

El citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”

En ese mismo sentido, para el autor Mariano Gómez González, contratos administrativos son: "todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio".

Finalmente, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la intervención del Estado en la celebración de contratos como persona de derecho privado, ha sido superada por el desarrollo de la moderna doctrina; así Roberto Dromi (Derecho Administrativo, 2006, pág. 472) señala: "La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado".

En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo citando a otros autores, manifiesta:“… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que, el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que éste autoriza y para objetos análogos”.   

De lo descrito, podemos indicar que el Estado o las instituciones públicas que lo componen, actúan siempre como personas de derecho público, aunque algunos de sus actos puedan ser regidos por el derecho privado, lo que no significa que se despoje de su poder público y se le atribuya una personalidad privada.

Por lo manifestado concluiremos indicando que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo), siendo básicamente estos los elementos que caracterizan para que un contrato se configure como administrativo. 

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 45 de la Ley 1178 reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernamental, la misma que en su parte final dispone: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...".

De acuerdo al texto legal citado, revisten naturaleza administrativa por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.

La determinación de la naturaleza jurídica y las diferencias entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer de las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidas a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.

Al respecto el autor Rafael Bielsa en su obra citada señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.

El mencionado autor comenta que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.

En nuestro ordenamiento jurídico, con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su art. 179.I ha sido reconocida las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes, sin embargo su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule, tan solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia como la Ley Nº 212 del 23 de diciembre del 2011, la misma que en su art. 10.I asigna competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada”.

Por otra parte, últimamente con la vigencia de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 (también de carácter transitoria), se crea en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, las Salas en Materia Contenciosa Administrativa estableciendo sus atribuciones conforme se encuentra descrito en sus art. 2 y 3, aspecto que debe ser tomado en cuenta por las partes litigantes a la hora de acudir a las instancias correspondientes a hacer valer sus pretensiones.

Consiguientemente, son los indicados Tribunales y en esas instancias a quien la ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa y conocer las causas a que se refieren los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la misma no sea regulada por ley especial; la primera citada norma legal hace referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta última previsión, no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel central, por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función Administrativa y existe el interés público, siendo el objeto directo de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.

Estando debidamente asignada por ley (aunque de manera transitoria), la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos a determinadas instancias del Órgano Judicial con carácter especial; resulta contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Jueces ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

Los criterios expuestos fueron asumidos por este Tribunal en los Autos Supremos 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014 entre muchos otros, así como en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 60/2014 de 3 de enero de 2014.

2.- De la naturaleza jurídica del contrato base de la presente causa.

El contrato de servicios profesionales de 16 de febrero de 1993 de fs. 7 a 11 y vta. protocolizado bajo el Testimonio Nº 543/1993 por ante el Notario de Gobierno Departamental de la ciudad de La Paz, documento que constituye base de la presente demanda, fue suscrito entre el presidente del Directorio  y el gerente general ambos del Banco Central de Bolivia como Entidad Pública y el demandado Estudio Jurídico Tarija representada por la Dra.  Elffy Bass Werner Antunez de Oroza  abogado apoderado, tiene por objeto la recuperación a nivel nacional de la Cartera refinanciada del Banco de crédito de Oruro en liquidación devuelva al Banco Central de Bolivia  la suma de $us. 6.000.000, contrato que es resultado de un proceso administrativo de contratación en la vía de  invitación de acuerdo a la Resolución de directorio  Nº 013/93; aspecto que tiene relación directa con la previsión contenida en la última parte del art. 47 de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental que establece: “…Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.

En el caso de autos, se tiene que la pretensión de la parte actora radica en solicitar la resolución de “servicios profesionales y/o iguala profesional”, suscrito el 16 de febrero de 1993, entre Banco Central de Bolivia y el Estudio Juridico Tarija, evidenciándose en principio que nos encontramos frente a un contrato administrativo por la concurrencia en su suscripción de una entidad de orden estatal; cuyo objeto es  la recuperación a nivel nacional de la Cartera refinanciada del Banco de crédito de Oruro en liquidación devuelva al Banco Central de Bolivia  la suma de $us. 6.000.000, es decir el objeto del presente contrato es la prestación de servicios a favor de la entidad estatal (Banco Central de Bolivia), contrato que es resultado de un proceso administrativo de contratación autorizada por  Resolución de directorio  Nº 013/93, en cumplimiento a la R.S. Nº 216145 referente a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que tiene directa relación con lo dispuesto por el art. 47 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental que dispone: “…son contratos administrativos aquellos que se refieren a la contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”; del mismo modo el art. 85 del D.S. Nº 181 de 28 de junio de 2009 señala: “Los contratos que suscriben las entidades pública para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”, por su parte la Ley Nº 1178 y la norma que regula el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, sitúa a los contratos de prestaciones de servicios a la administración pública, como un contrato administrativo, sea cual fuere la modalidad de servicio que se presente.


En ese orden, siendo que el contrato base de la demanda es sobre la prestación de servicios profesionales, realizado bajo la modalidad de contratación en beneficio de una entidad pública, cuya finalidad es asumir defensa del patrimonio de la parte demandante (Banco Central de Bolivia) que viene a ser de interés público, se tiene que dicho contrato es de naturaleza administrativa que se halla comprendido dentro de los alcances de la Ley Nº1178 de Administración y Control Gubernamental, regido a la vez por Normas Básicas del sistema de Administración de Bienes y Servicios en los aspectos de su ejecución y resultados, los cuales deben ser resueltos ante la jurisdicción contenciosa especializada.


Si bien las partes litigantes, consintieron en la competencia del Juez ordinario en lo civil para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes, únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser ésta de orden público, bajo sanción de nulidad como lo establecía la Ley Nº 1455 de Organización Judicial vigente al momento de la interposición de la presente demanda y actualmente en la Ley Nº 025 del Órgano Judicial. 

Al haberse sustanciado la causa ante Juez de Partido Ordinario en Materia Civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del juez natural, aspecto que corresponde ser enmendado por este Tribunal Supremo de Justicia disponiendo la nulidad de todo lo obrado sin reposición por carecer la jurisdicción ordinaria civil de competencia para la resolución de la causa en razón de la materia, sin que ello implique privar el acceso a la justicia, por cuanto el actor principal tiene expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos conforme se tiene establecido ampliamente.

Por las consideraciones realizadas y en aplicación de los arts. 252 del Adjetivo de la materia y 106.I del Código Procesal Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el art. 271 num. 3) del Código de Procedimiento Civil. 


POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el Art. 42.I num 1) de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial y en aplicación del art. 271 num. 3) del Código de Procedimiento Civil, ANULA todo lo obrado sin reposición, debiendo la parte actora accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente conforme se tiene explanado supra.

No se impone multa por considerarse error excusable, debiendo a futuro tenerse en cuenta la presente resolución.

En cumplimiento a lo previsto en el art. 17.IV de la Ley Nº 025, hágase conocer la presente resolución al Consejo de la Magistratura para los fines consiguientes de ley.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relator: Mgdo. Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgdo. Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgda Rita Susana Nava Duran.

Ante mi Fdo. Dr. Gonzalo Rojas Segales.

Registrado en el libro de Tomas de Razón: Séptimo