TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CIVIL



Auto Supremo: 436/2015

Sucre:17 de junio 2015

Expediente:        SC-16-15-S

Partes: Aleyda Aguilera Quintana. c/ Gobierno Municipal de Puerto Quijarro.

Proceso:Pagode obligaciones pecuniarias.

Distrito:Santa Cruz.


VISTOS: El recurso de casación de fs. 247 a 248 vta., interpuesto por Aleyda Aguilera Quintana,contra el Auto de Vista  de fecha 21 de noviembre de 2014cursante de fs. 245 y vta., pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de justicia de Santa Cruz, en el proceso ordinario de pago de obligaciones pecuniarias, seguido por Aleyda Aguilera Quintana contra el Gobierno Municipal de Puerto Quijarro, el Auto de concesión de fs. 250, los antecedentes del proceso, y;


CONSIDERANDO I:        ANTECEDENTES DEL PROCESO:

El Juezde Partido y Sentencia de San José de Chiquitos en suplencia del Juez de Sentencia y Partido de Puerto Suárez, dicta Sentencia Nº 02 de fecha25 de abril de 2014, cursante de fs. 229 a 231 vta., declarando PROBADA la demanda interpuesta por Aleyda Aguilera Quintana por memorial de fs. 8 a 10 de obrados, sobre pago de obligaciones pecuniarias contra el Gobierno Municipal de Puerto Quijarro, disponiendo que a tercero día de la ejecutoria pague a favor de la demandante la suma de Bs. 292.959, más costas, las cuales serán calificadas en ejecución de sentencia.

Resolución que es apelada por el Alcalde Municipal de Puerto Quijarro, Ybar Antelo Dorado, por escrito de fs. 234 a 236, que mereceAuto de Vista de fecha 21 de noviembre de 2014, cursante defs. 245 y vta., queANULA OBRADOS hasta fs. 10 vta. Inclusive debiendo la parte actora accionar su derecho ante la instancia jurisdiccional competente. Resolución de alzada que es recurrida de casación  por la parte demandante, que obtiene el presente análisis.


CONSIDERANDO II:        DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

Del contenido del recurso, se establecen los siguientes puntos:


a).Refiere que el Auto de Vista hace una correcta introducción, pero que de manera contraria en el segundo parágrafo del primer considerando se refiere a “Margarita Beatriz Martínez Bravo”, persona desconocida al proceso, que afectarían al fondo y contenido del proceso.

b).Acusaque existirían fundamentos contradictorios en el Auto de Vista cuando resuelven apelación del Gobierno Municipal de Warnes, que nada tiene que ver con el proceso motivo de autos.

c). Atribuye  violación a lo establecido por el inc. 1) del Código de Procedimiento Civil, al pronunciar una Resolución anulatoria, provocando retardación de justicia de manera injustificada.

d). Expresa que el Tribunal de alzada hubiera mal interpretado las normas legales que son completamente ajenas al proceso. Que al parecer no habría revisado el fondo de la demanda que nace de un contrato verbal de trabajo cuyo antecedente sería un contrato administrativo y que si se anularan obrados la demanda tendría que presentarse en juzgados administrativos, pero sería igualmente rechazada porque no existiría un contrato administrativo que le abriera la competencia a ese juzgado siendo que de esta manera se le estaría poniendo en un verdadero estado de indefensión, negación de justicia y negando al derecho al trabajo y una remuneración justa establecidos en el art. 6 de la Ley general del trabajo y arts. 46,47 y 48 de la Constitución Política del Estado.

e).Que la excepción de incompetencia planteada por el Gobierno Municipal de Puerto Quijarro fue declarada improcedente y al no ser apelada habría quedado ejecutoriada lo que daría lugar a no ser revisada nuevamente por ningún tribunal

En base a ello concluye queinterpone recurso de casación en el fondocontra el Auto de Vista Nº 464 de 21 de noviembre de 2014 solicitandoCASAR el mismo, y deliberando en el fondo confirmar la sentencia en su integridad, con expresa condenación en costas daños y perjuicios al tribunal de alzada.


CONSIDERANDO III:                                                                FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Con relación a los puntos impugnados, es necesario señalar que siendo el Auto de Vista recurrido, anulatorio, se entiende que el mismo no resolvió el fondo del litigio, en cuyo mérito contra esa Resolución lo que correspondía plantear un recurso de casación en la forma, toda vez que el Tribunal de Alzada al haber anulado obrados hasta fs.10 vta., para que la parte actora acuda al órgano jurisdiccional competente, no emitió criterio alguno sobre el fondo de la apelación interpuesta a fs. 234 a 236, correspondiendo contra ese Auto de Vista anulatorio, sólo recurso de casación en la forma. Sin embargo no obstante la deficiencia del recurso de casación en el fondo, del análisis del mismo se tiene que el fundamento vertido refiere íntegramente a la decisión anulatoria del Auto de Vista, que discrepa en la forma la decisión asumida, por lo que en observancia del principio Pro Actione, y en lo pertinente se hace las siguientes consideraciones:


1.- DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA.-


Inicialmente es necesario precisar algunos preceptos doctrinales y jurisprudenciales.Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos": El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio.


Para Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles“..En los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado  solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.


En este contexto, este Supremo Tribunal ha caracterizado como elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un acuerdo de voluntades, la concurrencia de la Administración como una de las partes, la generación de obligaciones entre el contratista y la Administración, el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o inmediato de carácter público. Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, la cual se manifiesta en las condiciones del contrato; las formas solemnes en el procedimiento de contratación; el predominio de la administración en la etapa de ejecución, que se exterioriza en las denominadas cláusulas exorbitantes, por guardarse prerrogativas propias de los órganos estatales, como son, el poder de control, poder de modificación unilateral del contrato, entre otras, confesión expresa de su papel protector de los intereses públicos.


Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”…. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio ytípico del derecho administrativo”.


Mencionando jurisprudencia corresponde citar el Auto Supremo Nº 264/2014 de 27 de mayo de 2014 “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo).
Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...".
De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.


La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer de las controversias que surjan entre las partes.
Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.”




Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contratoadministrativo, es decir, al gradodeinteréspúblicoqueelcontratocontiene”.



Por otra parte se debe señalar que la Constitución Política de Estado Plurinacional, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contencioso administrativa, desarrollada y regulada por la Ley Nº 620, al igual que la Ley No. 1178 de 20 de julio de 1990; D.S. 181 de 28 de junio de 2009, así también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775 dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”. Precepto normativo que señalaba la competencia de los contratos administrativos a la Extinta Corte Suprema de Justicia y que actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014  “Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” que reconoce la jurisdicción especializada, en relación a lo establecido en el art. 179.I de la Constitución Política del Estado, de manera que corresponde referir a lo que dispone el art.  6 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, cuyo texto dice: “(Procesos en trámite).“Los procesos en curso, archivados y los presentados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, continuarán siendo de competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas Plenas de los Tribunales Departamentales de Justicia,hasta su conclusión, conforme a normativa legal aplicable hasta antes de la promulgacióndelapresenteLey.”
La norma referida crea la jurisdicción especializada contencioso-administrativa regulada como jurisdicción especial, la misma, en sus dos esferas, vale decir en lo contencioso y en lo contencioso-administrativo, corresponde a la competencia de las Salas Especializadas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de justicia y del Tribunal Supremo de Justicia y en cuanto a los recursos de casación conocerá la SalaPlena del Tribunal Supremo de Justicia.



Consiguientemente son todos los Tribunales mencionados, a quienes por ley se les atribuye la competencia para ejercer la jurisdicción contenciosa administrativa, razón que por expreso mandato de la ley deben conocer las causas a que se refieren los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, la primera hace referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta última previsión, no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel Central, por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla un función Administrativa y existe el interés público, que cuando se constituye en el objeto directo de la contratación determina la naturaleza administrativa del contrato.


Lo expuesto permite concluir que en el ámbito de la actual Constitución Política del Estado y de la Ley Nº 620, la disposición final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013 (Código Procesal Civil). La competencia en lo contencioso-administrativo, corresponde a las Salas Especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia así como a la Sala EspecializadadelTribunal Supremo de Justicia y en Casación ante la Sala Plena del Máximo Tribunal referido, consiguientemente la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos no corresponde a la vía ordinaria civil, puesto que resultacontrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Tribunales ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.


Dicho criterio ha sido asumido por este Tribunal, conforme a la Constitución Política del Estado, la vasta jurisprudencia y la Ley 620.


2.- DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN LA PRESENTE CAUSA.-        


Conforme al memorial de demanda de fs. 8 a 10, Aleyda Aguilera Quintana en su calidad de propietariade la Empresa unipersonal “31 del Este Quijarro”, señala queen fecha 06 de enero de 2009 se habría adjudicado la licitación sobre elaseo urbano y recojo de basura del Municipio de Puerto Quijarro, lanzada por el Gobierno Municipal de Puerto Quijarro a la cabeza del entonces alcalde Aldo Clavijo Virhuez, habiendo suscrito el contratopor un monto de Bs. 415.000, contrato que tenía un término de duración de 130 días computables a partir de fecha 27 de agosto de 2009 hasta enero del año 2010. Vencido este término el entonces Alcalde Aldo Clavijo decidió de forma verbal prorrogar el contrato hasta fines de mayo del 2010, hecho que fue aceptado por la Empresa “31 del Este Quijarro”.


Que la Empresa continuó con el trabajo de aseo urbano, entre tanto existiera una  nueva licitación, siendo así que luego se adjudicó a una nueva empresa, pero que el Alcalde de Puerto Quijarro no habría cancelado lo adeudado con la Empresa “31 del Este Quijarro”, provocando con ello enormes perjuicios a la empresa demandante, puesto que para su funcionamiento requiere de personal, vehículos e insumos, pago de aguinaldos, que debieron ser cubiertos con aquella deuda devengada por el mencionado Municipio.


Asimismo la empresa de aseo mencionada habría enviado solicitudes por escrito en procura de cobrar esa deuda pendiente, sin embargo refiere que las mismas desaparecieron de forma extraña.


En base a ese antecedente conforme al art. 46. I) y 47  dela Constitución Política del Estado y 291, 292, 293, 294, 319, 339, 340,344, 450, 453, 519 y 1465 del Código Civil, demanda pago de obligaciones pecuniarias, puesto que la Entidad Municipal no habría cumplido su obligación de pago, sosteniendo que la misma asciende y corresponde a la cuantía de Bs. 350.000, solicitandose proceda a la retención de fondos en el sistema financiero que pudiera tener la Institución deudora hasta el monto de lo adeudado.


Por la documentación adjuntada por la demandante, se tiene que de fs. 1 a 4 se adjunta contrato“para la contratación de microempresa para el servicio de aseo urbano”, suscrito entre laparte demandante y la Municipalidad de Puerto Quijarro, en cuya cláusula primera referida a los antecedentes del contrato,  señala que dicho Municipio, mediante la modalidad de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (ANPE), en proceso realizado bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el Decreto Supremo Nº 29190 de 11 de julio de 2007, de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y su Reglamento,convocó en fecha 29 de julio de 2009 a personas naturales y jurídicas con capacidad de contratar, para la prestación de servicio de aseo urbano, con CUCE 09.1744.00.146798.2.1., bajo los términos del Documento Base de Contratación (DBC).


Concluido el proceso de Calificación el responsable del proceso RPA de ANPE, en base al informe de calificación y recomendación Inf. CCPQ. Nº 029/2009 de 10 de agosto de 2009, resolvió adjudicar la prestación de Servicio de Aseo Urbano de Puerto Quijarro a la Micro Empresa de Servicio y Transporte 31 del Este, al cumplir su propuesta con todos los requisitos del DBC.


Sobre la base de esos antecedentes se habría reiniciado unnuevo contrato verbal  motivo del presente proceso, cuyo objeto está referido a prestar el servicio de aseo urbanoen el radio urbano de Puerto Quijarro.


Cursan documentales (de descargo) posteriores al mes de enero del año 2010, consistentes en Órdenes de trabajo por días calendario, así como comprobantes contables, fotocopias de cheques e informes y un contrato de trabajo Nº 001/2010 para el recojo de basura de Puerto Quijarro y Arroyo Concepción del 01 de junio hasta el 21 de julio del año 2010.


Deduciendo de ahí el carácter del interés público de dicho servicio y de su naturaleza eminentemente administrativa.


En cuanto a la disposición contenida en el contrato en examen, de que en caso de controversia las partes deben acudir a la jurisdicción coactiva fiscal, no debe entenderse en su sentido literal, sino que dicha interpretación debe ser efectuada bajo la armonización con el resto de las disposiciones del ordenamiento legal referidas y desarrolladas, más aún si la vía coactiva fiscal, ha sido establecida por el ordenamiento jurídico como la vía a través del cual el Estado, como contratante, se habilita sobre la base de un título con fuerza coactiva fiscal a accionar contra el contratista en procura de la recuperación del patrimonio del Estado, no teniendo esta posibilidad el particular contratista, quien no puede coactivar al Estado, sin que esto de ninguna manera suponga la imposibilidad de demandar al Estado por la vía contenciosa reconocida por la normativa descrita en el punto anterior, en ese entendido se tiene que no es evidente el agravio alegado por la recurrente.


Consiguientemente como se ha deducido líneas arriba, dada la naturaleza de los contratos administrativos, en caso deemerger controversias, o contención, los mismosdeberán ser dilucidados ante la jurisdicción contenciosa, como se ha desarrollado supra,al haberse sustanciado ante el Juez de Partido ordinario, se ha desconocido el tema de la jurisdicción especial, aspecto que el A quem advirtió por lo que procedióde manera correcta.



Por lo anteriormente establecido, se concluye queaquellos procesos cuya naturaleza resulte ser contenciosa y contenciosa administrativa, iniciados con anterioridad en la vía civil ordinaria y que concurrieron a conocimiento de esta Sala Civil con posterioridad a la promulgación de la Ley 620,  deberán ajustarse a lo establecido en la referida Ley.


Por lo anterior manifestado, corresponde a este Tribunal resolver conforme señala los arts. 271 num. 2) y 273 del Código de Procedimiento Civil.


POR TANTO: La Sala Civil de Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art.42.I num. 1) de la Ley del Órgano Judicial Nº 025 del 24 de junio de 2010 y en aplicación de los arts. 271 num. 2) y 273 del Código de Procedimiento Civil, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por Aleyda Aguilera Quintana, cursante de fs. 247 a248 vta., contra el Auto de Vista de fecha 21 de noviembre de 2014 de fs. 45 y vta. Sin Costas por ser entidad Estatal.


Regístrese, comuníquese y devuélvase.


Relatora: Mgda. Rita Susana Nava Durán.

Fdo. Mgdo.Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgda Rita Susana Nava Duran.

Ante mi Fdo. Dr. Gonzalo Rojas Segales.

Registrado en el libro de Tomas de Razón: Quinto