TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

                                                                               S A L A   C I V I L 




Auto Supremo: 276/2015 - L

Sucre: 29 de abril 2015

Expediente:         SC-65-11-S

Partes: “COMDES LTDA”  c/ Alcaldía Municipal de la ciudad de Santa Cruz. 

Proceso: Cumplimiento de Contrato.

Distrito: Santa Cruz.


VISTOS: Los recursos de casación en el fondo, interpuestos por el Ing. Percy Fernández Añez  Alcalde Municipal y Sonia Gaby Ortiz Paz, de la ciudad de Santa Cruz, cursantes a fs. 274 a 278, 282 a 286 contra el Auto de Vista N° 28/2011 de 14 de enero de 2011 de fs. 266 - 266 vlta. de obrados, emitida por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, dentro del proceso de cumplimiento de contrato interpuesto por la Consultora Multidisciplinaria para el Desarrollo Sostenible “COMDES LTDA” contra la  Alcaldía Municipal de la ciudad de Santa Cruz, concesión de fs. 289, los antecedentes procesales; y,


CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Que, tramitada la causa, el Juez Noveno de Partido en lo Civil y Comercial de la Capital Santa Cruz, pronunció sentencia Nº 3/2010 de 12 de Enero de 2010, cursante en fs. 239 a 241 vta., declaró probada parcialmente la demanda saliente a fs. 65 a 68 vta.,  con costas, en consecuencia se dispone que dentro de tercero día de ejecutoriada esta sentencia y bajo prevenciones de Ley, el demandado cumpla su obligación pagando a favor de la demandante la suma de Noventa y Ocho mil seiscientos cincuenta y cuatro 00/100 bolivianos ( Bs.- 98.654,00 ), además de resarcir los daños y perjuicios ocasionados por su incumplimiento a calificarse en ejecución de sentencia.

Contra esa sentencia de primera instancia  Oscar Arano Peredo Oficial Mayor de Administración  y Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de la ciudad de Santa Cruz dentro del plazo legal interpone recurso de apelación.

Concedido el indicado recurso y remitida la misma ante la instancia competente, la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Auto de Vista N° 28/2011 de 14 de enero de 2011 confirmo la Sentencia y al haber sido remitida simultáneamente en consulta  aprueba la misma.


Ante la determinación adoptada por el Ad quem, la entidad demandada interpuso recurso de casación en el fondo, conforme consta de fs. 282 a 286, mismo que se pasa a considerar.


CONSIDERANDO II:

DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

1.- De la violación, interpretación errónea y aplicación indebida de la Ley por considerar la supuesta exigibilidad del contrato administrativo, señala que de acuerdo a la clausula tercera determina que “ el consultor se compromete  y obliga por el presente contrato a prestar todos los servicios necesarios para la ejecución del Servicio de Consultoría para la elaboración del Reglamento de Reversión y Adjudicación de Puestos de Ventas en Mercados Municipales ubicado en la jurisdicción Municipal de Santa Cruz de la Sierra hasta su conclusión. (…), así mismo la clausula trigésima cuarta de este contrato determina que: “ en consecuencia el CONSULTOR garantiza y responde del servicio prestado bajo ese contrato, por lo que en caso de ser requerida su presencia por escrito para cualquier aclaración de forma posterior a la liquidación del contrato se compromete a no negar su participación”, sin embargo los vocales de la Sala Civil Primera al dictar el Auto de Vista recurrido señalan que conforme a los hechos probados descritos en la sentencia impugnada se tiene fehacientemente demostrado por el acta de recepción de fs. 35 que el hoy demandante cumplió la prestación debida conforme a los términos del contrato y que este razonamiento presenta una violación al Código Civil y a las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios y que en consecuencia es inexigible e incapaz de constituir derechos y generar obligaciones para la administración pública.

Indica además que el fallo vulnera lo dispuesto por el art. 10 de la Ley SAFCO, Decreto Supremo No. 27328, procesos de contratación de bienes, obras, servicios generales y de consultoría (Art. 1º-3º.-49º.), Código Civil (Art. 291º. Deber de Prestación y derecho del Acreedor 294º. Formas Determinadas).

Menciona también que existe una interpretación errónea de la ley, por cuanto el Auto de Vista No. 28/2010, desconoce la aplicación de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, así como la Ley de Municipalidades  que son normas especiales de aplicación preferente en el presente caso al tenor de lo establecido en el art. 5 de la Ley del Órgano Judicial y el art. 410 de la Constitución Política del Estado.

En lo que corresponde al error de derecho en la apreciación de las pruebas hace referencia a que el Auto de Vista por el cual se trata de justificar el pago de un contrato administrativo sin considerar las condiciones de legalidad establecidas por nuestro ordenamiento jurídico  muestra que ha existido un error de derecho  en la apreciación de las pruebas presentadas por el Gobierno Municipal específicamente de las clausulas tercera del contrato administrativo, documentales corrientes a fs. 84,87, 91 a 93.

En cuanto  se refiere a la violación, interpretación errónea y aplicación indebida de la ley por considerar el cobro de costas procesales a una institución pública se tiene que el Auto de Vista les condena al pago de costas procesales para la ejecución de un Servicio de Consultoría inconcluso para la elaboración del “Reglamento de Reversión y Adjudicación de Puestos de Ventas en Mercados Municipales de la ciudad de Santa Cruz causan un agravio mayúsculo al Gobierno Municipal por cuanto vulneran disposiciones legales en vigencia como son el art. 3 y 39 de la Ley 1178, que corresponde aplicar la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el D.S. No. 23215, normas especiales de aplicación preferente al tenor de los arts. 15 de la Ley del Órgano Judicial y 410 de la Constitución Política del Estado, por lo que al confirmar la sentencia apelada y el Auto de Vista recurrido condenando al pago de costas al Municipio han aplicado incorrectamente las normas legales citadas, que son  de orden público y de carácter obligatorio, conforme lo establece el art. 90 del Código de Procedimiento Civil, así mismo no se han observado las Sentencias Constitucionales Nos. 1295/01-R, 21/2007-R, que por lo expuesto queda claramente establecido que las Municipalidades están exentas del pago de costas judiciales y honorarios profesionales, por lo que solicita dejar sin efecto la regulación de costas contra el Gobierno Municipal.

Finalmente plantea recurso de casación en el fondo, pidiendo que el Tribunal Supremo de Justicia dicte resolución casando el auto de vista de 14 de Enero de 2011, declarando improbada la demanda en todas sus partes.


CONSIDERANDO III:

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCION:

De la lectura de antecedentes corresponde señalar que en el campo del derecho privado el contrato resulta la principal fuente generadoras de obligaciones, empero no solo los particulares crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas patrimoniales por medio de los contratos, también la Administración Pública lo hace, generando relaciones jurídicas bilaterales patrimoniales que, cuando tienen por objeto un fin público, ingresan a la categoría de los llamados contratos administrativos.

Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos": El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio.

La teoría del contrato administrativo ha surgido como una necesidad impuesta por la realidad. Se trata sencillamente de ciertas relaciones entre la Administración y los particulares nacidas por aplicación de una técnica contractual y cuyo régimen, sin embargo, difiere sensiblemente del aplicable a los contratos civiles.”. (Fernando Garrido Falla en “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II,  Pag.37).

Entre el contrato de naturaleza privada y el de naturaleza administrativa existen puntos comunes, pero las diferencias justifican la separación de los regímenes jurídicos a los que se en encuentran sometidos unos y otros; de hecho, el estudio pormenorizado de la materia podría inducirnos a sostener la existencia de más diferencias que semejanzas.

Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo”, señala: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”, el citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.

En ese mismo sentido, para el autor Mariano Gómez González, contratos administrativos son: "todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio".

De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública  (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa  se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo), elemento objetivo que resulta importante para la comprensión de la presente resolución.

En nuestra legislación el art. 47 de la Ley 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades de la Administración Pública que están sujetas a esa norma matriz de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...", de acuerdo a ello revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1)  la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.

La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, mas aún en el orden jurisdiccional competente para conocer de las controversias que surjan entre las partes, esto por razón de la especialidad.

El Órgano jurisdiccional competente para el conocimiento de estos litigios, emergentes de contratos administrativos no puede ser confundido con el mismo operador judicial que atienda los litigios de índole privada, para el mismo nos permitimos citar el aporte doctrinario de Rafael Bielsa quien señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”  también señala comenta que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto (ratione materiae) como por ser parte la Administración pública (ratione personae), la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.

Corresponde también señalar que la jurisdicción contenciosa, identificada como una jurisdicción especializada, no es un tema nuevo en nuestra legislación, para ello nos permitimos señalar que en la Constitución Política del Estado de 1967 en el art. 127 num. 8, ya se señalaba entre las atribuciones de la Corte Suprema, la de conocer las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo, y de las demandas contencioso administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo, dicho texto fue mantenido en la reforma de la Constitución de 1994 en cuyo art. 118 num. 7 se llegó a mantener el referido texto; también el texto fue introducido en el art. 55 num. 10 de la Ley Nº 1455 de 18 de febrero de 1993. También el Código de Procedimiento Civil, vigente desde el 2 de abril de 1976, describe en sus arts. 775 y 778 la vía para el conocimiento de las causas contenciosas emergentes de contratos, negociaciones o concesiones del Poder ejecutivo y las causas contenciosas-administrativas, serán presentadas ante la Corte Suprema de Justicia, esto quiere decir que el conocimiento y resolución de las causas contenciosas emergentes de los contratos de la Administración Pública (entendida así de acuerdo a su interpretación extensiva) resulta ser competencia del Tribunal Supremo de Justicia (antes Corte Suprema de Justicia).

Posteriormente la nueva y actual Constitución Política del Estado Plurinacional, tan solo refirió en el art. 179 la existencia de jurisdicciones especializadas conforme a ley, empero de ello hasta que el legislador elabore esa jurisdicción especializada se promulgó la ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011 de en cuyo art. 10 se señaló lo siguiente: “I. La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como Jurisdicción Especializada…”, hasta esa fecha los aspectos contenciosos emergentes de los contratos administrativos debían ser conocidos por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, pues la ley les atribuía esa competencia, para resolver las controversias emergentes de los contratos administrativos, por lo que las causas ingresadas a los tribunales ordinarios juzgados civiles- ya se encontraban con vicio de procedimiento, pues estos operadores judiciales no tenían la facultad de resolver controversias emergentes de contratos administrativos de “interés público”, esa facultad estaba atribuida a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (antes Corte Suprema de Justicia); consiguientemente, se concluye que si el operador judicial en materia civil hubiera sustanciado la controversia de contratos administrativos de “interés público”, ha viciado todo el procedimiento.

Posteriormente, se dicta la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014, cuyo objeto de acuerdo al primer articulado- es la de crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas especializadas en materia contenciosa y contenciosa-administrativa, norma legal que describe la calidad de los procesos a ser sustanciados en las Salas especializadas tanto del Tribunal Supremo como en los Tribunales Departamentales, describiendo el procedimiento a seguir y la forma de impugnación, también en la ley de referencia se señaló que los procesos en trámite seguirán siendo de conocimiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo al art. 6, dicha disposición no debe ser confundida con el resto de los procesos sustanciados ante operadores judiciales en materia civil (que se encuentran viciados de nulidad por el factor de competencia), ya que el legislador tan solo refirió a los procesos que se encuentran sustanciando en Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y no a los que se encuentran tramitando en juzgados en materia civil, que en cualquier caso la vía correcta de sustanciación  -de las causas ahora analizadas- corresponderá ser corregida.

El Contrato sobre Servicio de Consultoría para la elaboración del reglamento de reversión y adjudicación de puestos de ventas en mercados municipales  de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra Nº 48/2007 de 9  de enero de 2007 que cursa a  fs. 10 a 21 base de la demanda que nos ocupa, fue suscrito entre la Honorable Alcaldía Municipal de Santa Cruz de la Sierra como entidad pública  y la Empresa “COMDES LTDA” tiene por objeto la elaboración del Reglamento de Reversión y Adjudicación de puesto de ventas en Mercados Municipales conforme indica su Cláusula Tercera, el mismo que es resultado de un proceso administrativo realizado bajo las normas y regulaciones de contratación establecidas en el Texto Ordenado del D.S. No. 27328 de 31 de enero de 2004 y su Reglamento, consiguientemente se trata de un Contrato Administrativo que tiene por finalidad la prestación de un servicio de interés público, el mismo que se halla comprendido dentro de los alcances de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental; correspondiendo la solución de controversias emergentes de este tipo de contratos administrativos, ser dilucidada ante la jurisdicción contenciosa.

En base a los antecedentes expuestos el sub lite, se advierte que el Juez civil operador judicial que tramitó la causa- no tenía la competencia para el conocimiento y resolución de la controversia, cuando en esa oportunidad el mismo debió ser sustanciado ante la Sala Plena de la Tribunal Supremo de Justicia (antes Corte Suprema de Justicia), sin embargo de ello la nueva disposición Ley N° 620- dedujo nuevos lineamientos para el conocimiento y resolución de los litigios emergentes de la contienda de los contratos administrativos de “interés público”, por lo que al evidenciar que el Juez de Partido en lo Civil tramitó la causa sin competencia corresponde reorientar la vía que corresponde a esa contienda, con la anulación de obrados, cuyo criterio ya fue asumido por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la Sentencia N° 0060/2014 de 03 de enero, por lo que la parte actora deberá reconducir su pretensión ante uno de los operadores judiciales descritos en los arts. 2 o 3 de la  mencionada Ley N° 620.

Correspondiendo en consecuencia resolver en la forma prevista por el art. 271 numeral 3), con relación al art. 275 del Código de Procedimiento Civil.

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el Art. 42 parágrafo I núm. 1) de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial y en aplicación a lo previsto en los arts. 271 núm. 3) y 275 del Código de Procedimiento Civil, ANULA obrados sin reposición hasta el auto de fecha 16 de abril de 2008, cursante a fs. 70, debiendo la parte apelante formular su acción en la vía que corresponda, sin responsabilidad por ser excusable.

En cumplimiento a lo previsto en el art. 17 parágrafos IV de la Ley Nº 025, hágase conocer la presente resolución al Consejo de la Magistratura para los fines consiguientes.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relatora: Mgdo. Dr. Rómulo Calle Mamani

Fdo. Mgdo. Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgda Rita Susana Nava Duran.

Ante mi Fdo. Dr. Gonzalo Rojas Segales.

Registrado en el libro de Tomas de Razón: Tercero