TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

                                                                     S A L A   C I V I L



Auto Supremo: 272/2015 - L

Sucre: 24 de abril 2015

Expediente:         CB- 94 11 S

Partes: Sociedad “Tecnologías de la Información S.A” representada por Luis

            Alberto Terán Salazar  c/ Universidad Mayor de San Simón (UMSS)

            representada por Franz Vargas Loayza.

Proceso: “Extinción de obligaciones por cumplimiento y reembolso de $us.

               30.000 por ejecución de obligaciones no previstas, mas pago de

               intereses, costas y honorarios profesionales”.   

Distrito: Cochabamba.


VISTOS: El recurso de casación en el fondo y en la forma de fs. 2.745 y vta. interpuesto por la Sociedad “Tecnologías de la Información S.A. TDI S.A.” representada por Juan Orlando Lozano Ugarte contra el Auto de Vista Nº 185/2011 de 29 de abril de 2011 de fs. 2741 a 2742 pronunciado por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, en el proceso ordinario de “extinción de obligaciones por cumplimiento y reembolso de $us. 30.000 por ejecución de obligaciones no previstas, mas pago de intereses, costas y honorarios profesionales”, seguido por la Empresa recurrente contra la Universidad Mayor de San Simón (UMSS); la respuesta al recurso de fs. 2.748 y vta.; el Auto de concesión de fs. 2.749; los antecedentes del  proceso, y:


CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:   

I.1.- Sustanciado el proceso en primera instancia, el Juez de Partido Primero en lo Civil y Comercial de la ciudad de Cochabamba, dictó la Sentencia de 20 de abril de 2009 que cursa de fs. 2.687 a 2.691 y vta. por la que declaró IMPROBADA la demanda principal de 10 de abril de 2005 descrita al exordio; IMPROBADAS las excepciones perentorias (ilegalidad, falsedad e improcedencia, etc.) opuestas a la demanda reconvencional y PROBADA la acción reconvencional (enriquecimiento ilícito, simulación y hecho ilícito, devolución de $us. 1.258.432, mas pago de daños y perjuicios); PROBADAS las excepciones perentorias de ilicitud de la pretensión, condición incumplida y renuncia a incremento e IMPROBADA la excepción de acción imposible deducidas contra la demanda principal; consiguientemente dispuso la devolución de la suma real no invertida en el proyecto, previa verificación mediante prueba pericial a realizarse en ejecución de Sentencia. 

I.2.- Apelada la referida Sentencia por la Sociedad demandante, la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por Auto de Vista Nº 185/2011 de 29 de abril de 2011 de fs. 2.741 a 2.742, anuló el Auto de concesión y declaró ejecutoriada la Sentencia por considerar que el recurso de apelación no contiene agravios; en contra de esta resolución, la Sociedad demandante interpuso recurso de casación en el fondo y en la forma.


CONSIDERANDO II:

HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACION:

Del contenido del recurso de casación se resume lo siguiente:

El recurrente indica que el Ad quem determinó anular el Auto de concesión de la alzada bajo el argumento de que el recurso de apelación no expresa los agravios necesarios para considerar el mismo.

Que las supuestas expresiones subjetivas generalizadas que contendría el recurso de apelación no implica violación del ordenamiento jurídico y si las mismas tuviesen ese contenido le correspondía al Ad-quem rebatir dichos argumentos y confirmar la Sentencia.  

Manifiesta que no existe norma legal expresa que le permita al Tribunal disponer la anulación de obrados cuando no existe infracción a una norma jurídica expresa y que el Auto de concesión de la alzada cumple con los requisitos establecidos por los arts. 219 y 220 del Código de Procedimiento Civil.

Indica que la cita doctrinaria que realiza el Tribunal no es argumento suficiente para anular el proceso toda vez que rige el principio de legalidad el cual no habría sido respetado, siendo deber del Tribunal sustentar en que norma jurídica se basa para declarar la nulidad.

Afirma que el recurso de apelación cumple con los requisitos del art. 220 del Código de Procedimiento Civil. ya que en el habría expuesto con absoluta claridad las disposiciones que fueron violadas, así como las infracciones cometidas en la evaluación de la prueba, aspecto que obliga al Tribunal a ingresar al análisis de fondo de la causa.

Bajo esos antecedentes finaliza invocando que se anule el Auto de Vista recurrido conforme determina el art. 271 num. 3) del Código de Procedimiento Civil.      




CONSIDERANDO III:

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Siendo la controversia entre una Sociedad privada y un Ente público como es la Universidad de San Simón, originado en base a un contrato suscrito entre ambas entidades; corresponde analizar y establecer la naturaleza jurídica de dicha relación si la misma se enmarca dentro del campo civil o administrativo y de ello dependerá si el conocimiento del caso corresponde o no a la jurisdicción ordinaria civil.

Con relación a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una Entidad Pública y un particular como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial y por la importancia del tema haremos referencia a la misma.

1.- De la doctrina y jurisprudencia ordinaria desarrollada respecto a los contratos civiles y administrativos.  

Se ha indicado que los contratos celebrados en el ámbito del derecho privado es sin duda el medio más común de relacionamiento obligacional entre las personas y constituye una de las principales fuentes generadoras de obligaciones, donde los sujetos intervinientes persiguen intereses particulares y sus obligaciones y derechos se mantienen en un plano de horizontalidad por la prestación recíproca que emana del contrato, relación contractual propia del derecho privado que se encuentra regulado ordinariamente por el Código Civil y en otros casos por el Código de Comercio, siendo al respecto bastante amplios los estudios realizados tanto a nivel de doctrina como en el ámbito de la jurisprudencia, aspecto que de ninguna manera se pretende desconocer la importancia de dichos contratos.

Empero no sólo los particulares crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas patrimoniales por medio de los contratos, también la Administración Pública lo hace generando relaciones jurídicas bilaterales patrimoniales, donde interviene el Estado como parte contratante a través de las diversas instituciones públicas que compone la Administración Pública en general, relación contractual que se ve compelida a la satisfacción de necesidades de carácter público y su regulación pertenece al Derecho Administrativo; cuando éstos contratos tienen por objeto un fin público ingresan a la categoría de los llamados contratos administrativos, respecto a los cuales corresponde centrar nuestra atención.

Por otra parte es preciso indicar que cada una de las dos formas contractuales descritas, cumplen objetivos específicos y distintos, como también en caso de controversias, la jurisdicción a la cual están sometidos son diferentes.

Respecto a los contratos administrativos este Tribunal ha acogido la corriente doctrinaria desarrollada por los siguientes autores:    

Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en su obra "Contratos Administrativos" señala: “El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio”.

Fernando Garrido F. en su obra “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II, Pag.37 indica: “La teoría del contrato administrativo ha surgido como una necesidad impuesta por la realidad; se trata sencillamente de ciertas relaciones entre la Administración Pública y los particulares nacidas por aplicación de una técnica contractual y cuyo régimen, sin embargo, difiere sensiblemente del aplicable a los contratos civiles.

Entre el contrato de naturaleza privada y el de naturaleza administrativa existen puntos comunes, pero las diferencias justifican la separación de los regímenes jurídicos a los que se encuentran sometidos unos y otros; de hecho, el estudio pormenorizado de la materia podría inducirnos a sostener la existencia de más diferencias que semejanzas”.

Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo” define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.

El citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”

En ese mismo sentido, para el autor Mariano Gómez González, contratos administrativos son: "todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio".

Finalmente, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la intervención del Estado en la celebración de contratos como persona de derecho privado, ha sido superada por el desarrollo de la moderna doctrina; así Roberto Dromi (Derecho Administrativo, 2006, pág. 472) señala: "La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado".

En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo citando a otros autores, manifiesta: “… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que, el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que éste autoriza y para objetos análogos”.   

De lo descrito, podemos indicar que el Estado o las instituciones públicas que lo componen, actúan siempre como personas de derecho público, aunque algunos de sus actos puedan ser regidos por el derecho privado, lo que no significa que se despoje de su poder público y se le atribuya una personalidad privada.

Por lo manifestado concluiremos indicando que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo), siendo básicamente estos los elementos que caracterizan para que un contrato se configure como administrativo. 

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley 1178 reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernamental, la misma que en su parte final dispone: “… son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".

De acuerdo al texto legal citado, revisten naturaleza administrativa por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.

La determinación de la naturaleza jurídica y las diferencias entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer de las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidas a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.

Al respecto el autor Rafael Bielsa en su obra citada señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.

El mencionado autor comenta que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.

En nuestro ordenamiento jurídico, con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su art. 179.I ha sido reconocida las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes, sin embargo su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule, tan solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia como la Ley Nº 212 del 23 de diciembre del 2011, la misma que en su art. 10.I asigna competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada”.

Últimamente, fue puesta en vigencia la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 (también de carácter transitoria), la misma que crea en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, las Salas en Materia Contenciosa Administrativa estableciendo sus atribuciones conforme se encuentran descritas en sus art. 2 y 3.     

Consiguientemente, son los indicados Tribunales y en esas instancias a quien la ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa y conocer las causas a que se refieren los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la misma no sea regulada por Ley especial; la primera citada norma legal hace referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta última previsión, no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel central, por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función Administrativa y existe el interés público, siendo el objeto directo de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.

Estando debidamente asignada por ley (aunque de manera transitoria), la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos a determinadas instancias del Órgano Judicial con carácter especial; resulta contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Jueces ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

Los criterios expuestos fueron asumidos por este Tribunal en los Autos Supremos 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014 entre muchos otros, así como en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 60/2014 de 3 de enero de 2014.

2.- De la naturaleza jurídica del contrato base de la presente causa.

El denominado “Contrato de Prestación de Servicios Administrativos” que cursa de fs. 16 a 24 suscrito entre la Universidad Mayor de San Simón como Entidad contratante y la Sociedad “Tecnologías de la Información S.A.” (TDI S.A.) en calidad de contratista, establece como objeto la “delegación administrativa” de parte de la Entidad contratante de la ejecución del Proyecto “Sistema de Información Geográfica Urbana-Quillacollo”, encomendando al contratista llevar adelante los procesos de contratación de acuerdo al presupuesto aprobado del Proyecto que asciende a $US. 1.090.000, con oportuna provisión de bienes y servicios; sin debe tomarse en cuenta que la Entidad contratante (Universidad) en un anterior contrato administrativo de fecha 06 de diciembre del 2000 donde intervino en calidad de contratista, asumió la obligación de ejecutar dicho Proyecto frente al Gobierno Municipal de Quillacollo y luego de suscrito el mismo, procedió de manera directa a título de “delegación administrativa” a transferir esa obligación a la Sociedad hoy demandante mediante un contrato privado indicado precedentemente.

Como se podrá advertir, el referido documento privado denominado “Contrato de “Prestación de Servicios Administrativos” de 25 de mayo de 2001 base del presente proceso, tiene como antecedente inmediato al Contrato Administrativo de fecha 06 de diciembre de 2000 que fue suscrito entre el Gobierno Municipal de Quillacollo como Entidad contratante y la Universidad Mayor de San Simón en calidad de contratista por el monto de $us. 1.090.000, realizado en la modalidad de contratación por excepción al amparo de la R.S. Nº 216145 de 03 de agosto de 1995 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y protocolizado mediante Testimonio Nº 134/2001 de 02 de febrero de 2001 por ante Notario de Gobierno, cuyo objeto es la realización e implementación del Proyecto “Sistema Multifinalitario de Catastro Urbano-Rural”, siendo por tanto eminentemente de interés público por estar destinado en beneficio de toda una colectiva; sin embargo la Universidad no obstante haber asumido en su calidad de contratista la obligación de ejecutar dicho Proyecto, procedió a título de “delegación administrativa” a transferir esa su obligación con más los recursos económicos que fueron asignados a dicho Proyecto, a la Sociedad hoy demandante para que ésta lo ejecute.

Si bien la “delegación” es una de las formas de transferir la competencia administrativa, pero esta figura solo opera de un servidor público jerárquico con relación a sus inferiores dentro de una misma entidad pública y no así con relación a un particular como ocurrió en el caso presente; de ahí que el término de “delegación administrativa” utilizado en el contrato privado del 25 de mayo de 2001 que cursa de fs. 16 a 24 es incorrecto, tratándose en todo caso de una cesión o derivación de contrato.

Al respecto, Roberto Dromi realiza la distinción entre cesión de contrato y contrato derivado, señalando que: “en el primero el cesionario ingresa en la relación contractual primitiva en calidad de parte sustituyente; en el segundo también denominado subcontrato, el subcontratante o subcontratista no integra la relación básica sino que, por el contrario, se forman dos relaciones o situaciones jurídicas diferentes: una originaria o primigenia, el contrato base, y otra derivada o subcontrato”.   

En el caso presente, cualquiera sea el denominativo que se haya utilizado en el referido contrato privado de fecha 25 de mayo de 2001, esa “delegación administrativa” de ninguna manera cambia la esencia del interés público del que se encuentra investido el contrato original suscrito entre las nombradas Entidades Públicas (Gobierno Municipal y Universidad), por el contrario sigue siendo un contrato administrativo sujeto a los alcances de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental en los aspectos de su ejecución y resultados; consiguientemente la solución de controversias emergentes de este tipo de contratos administrativos, corresponde ser dilucidada ante la jurisdicción contenciosa como se tiene desarrollado supra.

Si bien las partes litigantes consintieron en la competencia de los jueces ordinarios civiles para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes, únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser ésta de orden público, bajo sanción de nulidad; así lo establecía la abrogada Ley Nº 1455 de Organización Judicial como también lo establece la vigente Ley Nº 025 del Órgano Judicial.

Al haberse sustanciado la causa ante el Juez de Partido Ordinario en Materia Civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del juez natural, error que corresponde ser enmendado disponiendo la nulidad de todo lo obrado, sin que ello implique privación del acceso a la justicia, por cuanto el recurrente tiene expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos conforme señala la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014; esto es bajo la jurisdicción especial contenciosa prevista para los contratos administrativos como se tiene establecido ampliamente; aclarando que los procesos cuya naturaleza resulten ser contenciosos o contencio-administrativos iniciados en la vía ordinaria civil con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 620 y que llegaron a conocimiento de esta Sala del Tribunal Supremo de Justicia cuya nulidad del proceso se haya dispuesto con posterioridad a la vigencia de la misma, deberán ajustarse a lo establecido en dicha Ley, esto con el fin de brindar a los litigantes mayor facilidad en el acceso a la justicia.

Por todas las consideraciones realizadas, al amparo del art. 106.I de la Ley Nº 439 y art. 252 del Código de Procedimiento Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el art. 271 num. 3) con relación al 275 de la misma norma adjetiva civil.

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art. 42 num. 1) de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación de los arts. 271 num. 3) y 275 del Código de Procedimiento Civil, ANULA todo lo obrado sin reposición, debiendo la parte actora accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente conforme se tiene explanado supra. Sin responsabilidad por ser excusable.

En aplicación del art. 17.IV de la Ley N° 025, notifíquese al Consejo de la Magistratura a los fines de ley.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relator: Mgda. Rita Susana Nava Durán

Fdo. Mgdo. Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgda Rita Susana Nava Duran.

Ante mi Fdo. Dr. Gonzalo Rojas Segales.

Registrado en el libro de Tomas de Razón: Tercero