TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA                                                                    S A L A  C I V I L


Auto Supremo: 170/2015

Sucre: 10 de marzo 2015

Expediente:         SC 186 14 S

Partes: José Mario Serrate Paz. c/ Administradora de Aeropuerto y Servicios

            Auxiliares de la   Navegación Aérea (AASANA).

Proceso: Pago de honorarios profesionales, más daños y perjuicios.         

Distrito: Santa Cruz.

VISTOS: El recurso de casación en el fondo de fs. 806 a 808 interpuesto por Leandro Víctor Quevedo Arce apoderado de Raúl Velasco Ramos, este último Representante Legal de la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares de Navegación Aérea (AASANA), contra el Auto de Vista Nº 398 de 01 de octubre de 2014 de fs. 804 y vta., pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, en el proceso ordinario de pago de honorarios profesionales más daños y perjuicios seguido por José Mario Serrate Paz contra la Entidad recurrente (AASANA); la respuesta al recurso de fs. 810 a 811 y vta.; el Auto de concesión de fs. 812; los antecedentes del proceso; y:

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Sustanciado el proceso en primera instancia, la Juez 3º de Partido en lo Civil y Comercial de la ciudad de Santa Cruz, mediante Sentencia de 17 de febrero de 2014 de fs. 780 a 782, declaró improbada la demanda principal e improbada la demanda reconvencional de nulidad de testimonio de protocolización y probada la excepción de prescripción bienal interpuesta por la parte demandada contra la demanda principal.

Apelada la indicada Sentencia por el demandante principal, la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, por Auto de Vista Nº 398 de 01 de octubre de 2014 de fs. 804 y vta., anuló la Sentencia disponiendo se dicte una nueva con estricta sujeción a lo previsto en los arts. 190 y 397 del Cód. Pdto. Civ. valorando positiva o negativamente toda la prueba producida que tenga pertinencia con la decisión; en contra de dicho fallo, la Entidad demandada a través de su representante legal y apoderado, interpuso recurso de casación en el fondo.

CONSIDERANDO II:

HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

Del contenido del recurso de casación, se resume lo siguiente:

Inicialmente hace referencia a los derechos de las personas, deberes de los funcionarios públicos y al debido proceso, transcribiendo el contenido de los arts. 108 y 235 de la Constitución Política del Estado y los arts. 3 num. 1) y 3) y 90 del Cód. Pdto. Civ., indicando que dichas normas legales habrían sido ignoradas por el Tribunal de apelación.

Manifiesta que el Auto de Vista señaló: “que el Tribunal inferior no habría valorado las literales cursantes a fs. 5, 18, 17 a 34 y 335 del cuaderno procesal, amparándose en lo dispuesto por el art. 190 y 397 del Cód. Pdto. Civ.”, y transcribiendo el contenido de dichas normas procesales, afirma que el Juez de la causa sí cumplió a cabalidad con las disposiciones legales de referencia, ya que se encontraría probada la existencia de la excepción de prescripción.

Señala que las pruebas observadas por el Tribunal de apelación se tratarían de fotocopias simples susceptibles de alteración y modificación y que de acuerdo al art. 1311 y 1312 del Código Civil no tendrían ningún valor legal y nunca fueron reconocidas por AASANA, no existiendo razón para su valoración y que el Juez de la causa obró conforme a derecho sin violentar ninguna disposición legal, acusando a la Resolución de Alzada de parcializada e inconsistente.

Por otra parte, hace referencia al contenido del art. 1503 del Código Civil, concluyendo que no existe prueba documental original que acredite el reconocimiento expreso de la deuda objeto de litis y que el Juez de la causa habría fallado correctamente.

En base a esos argumentos, en su petitorio concluye indicando que interpone recurso de casación en el fondo al tenor del art. 253 num. 2) y 3) del Cód. Pdto. Civ., para que el mismo sea resuelto en la instancia correspondiente.

CONSIDERANDO III:

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Con respecto a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una Entidad Pública y un particular como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial al respecto y por la importancia del tema en cuestión, debemos hacer referencia a la misma.

1.- De la doctrina y jurisprudencia ordinaria desarrollada respecto a los  contratos civiles y administrativos.  

Se ha indicado que los contratos celebrados en el ámbito del derecho privado es sin duda una de las principales fuentes generadoras de obligaciones, de tal modo que de ninguna manera se pretende desconocer su importancia de estos contratos; empero no sólo los particulares crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas patrimoniales por medio de los contratos, también la Administración Pública lo hace generando relaciones jurídicas bilaterales patrimoniales; cuando éstos contratos tienen por objeto un fin público, ingresan a la categoría de los llamados contratos administrativos y dentro de este contexto, este Tribunal ha acogido la corriente doctrinaria desarrollada por los siguientes autores:

Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en su obra "Contratos Administrativos" señala: “El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio”.

Fernando Garrido F. en su obra “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II, Pag.37 indica: “La teoría del contrato administrativo ha surgido como una necesidad impuesta por la realidad; se trata sencillamente de ciertas relaciones entre la Administración Pública y los particulares nacidas por aplicación de una técnica contractual y cuyo régimen, sin embargo, difiere sensiblemente del aplicable a los contratos civiles.

Entre el contrato de naturaleza privada y el de naturaleza administrativa existen puntos comunes, pero las diferencias justifican la separación de los regímenes jurídicos a los que se encuentran sometidos unos y otros; de hecho, el estudio pormenorizado de la materia podría inducirnos a sostener la existencia de más diferencias que semejanzas”.

Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo” define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.

El citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”

En ese mismo sentido, para el autor Mariano Gómez González, contratos administrativos son: "todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio".

Finalmente, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la intervención del Estado en la celebración de contratos como persona de derecho privado, ha sido superada por el desarrollo de la moderna doctrina; así Roberto Dromi (Derecho Administrativo, 2006, pág. 472) señala: "La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado".

En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo citando a otros autores, manifiesta: “… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que, el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que éste autoriza y para objetos análogos”.   

De lo descrito, podemos indicar que el Estado o las instituciones públicas que lo componen, actúan siempre como personas de derecho público, aunque algunos de sus actos puedan ser regidos por el derecho privado, lo que no significa que se despoje de su poder público y se le atribuya una personalidad privada.

Por lo manifestado concluiremos indicando que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo), siendo básicamente estos los elementos que caracterizan para que un contrato se configure como administrativo. 

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 45 de la Ley 1178 reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernamental, la misma que en su parte final dispone: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...".

De acuerdo al texto legal citado, revisten naturaleza administrativa por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.

La determinación de la naturaleza jurídica y las diferencias entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer de las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidas a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.

Al respecto el autor Rafael Bielsa en su obra citada señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.

El mencionado autor comenta que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.

En nuestro ordenamiento jurídico, con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su art. 179.I ha sido reconocida las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes, sin embargo su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule, tan solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia como la Ley Nº 212 del 23 de diciembre del 2011, la misma que en su art. 10.I asigna competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada”.

Por otra parte,  últimamente con la vigencia de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 (también de carácter transitoria), se crea en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, las Salas en Materia Contenciosa Administrativa estableciendo sus atribuciones conforme se encuentra descrito en sus art. 2 y 3, aspecto que debe ser tomado en cuenta por las partes litigantes a la hora de acudir a las instancias correspondientes a hacer valer sus pretensiones.

Consiguientemente, son los indicados Tribunales y en esas instancias a quien la ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa y conocer las causas a que se refieren los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la misma no sea regulada por ley especial; la primera citada norma legal hace referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta última previsión, no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel central, por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función Administrativa y existe el interés público, siendo el objeto directo de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.

Estando debidamente asignada por ley (aunque de manera transitoria), la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos a determinadas instancias del Órgano Judicial con carácter especial; resulta contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Jueces ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

Los criterios expuestos fueron asumidos por este Tribunal en los Autos Supremos 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014 entre muchos otros, así como en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 60/2014 de 3 de enero de 2014.

2.- De la naturaleza jurídica del contrato base de la presente causa.

El contrato de servicios profesionales de 21 de julio de 1999 de fs. 1 a 4 y vta. protocolizado bajo el Testimonio Nº 566/2004 el 23 de julio de 2004 por ante el Notario de Gobierno Departamental de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, documento que constituye base de la presente demanda, cuyas copias simples cursan de 305 a 311, fue suscrito entre la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA) como Entidad Pública descentralizada y el demandante José Mario Serrate Paz como persona particular (consultor jurídico externo), tiene por objeto la defensa legal de AASANA dentro de la demanda de arbitraje planteada por AGI-SABSA contra AASSA ante la Corte Internacional de Arbitraje de Lóndres (LCIA), contrato que es resultado de un proceso administrativo de contratación en la vía de excepción de acuerdo a la R.S. Nº 216145 de 03 de agosto de 1995 referente a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, conforme indican sus cláusulas Segunda y Sexta de dicho Contrato; aspecto que tiene relación directa con la previsión contenida en la última parte del art. 47 de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental que establece: “…Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.

En el caso presente se trata de una contratación de servicios profesionales realizado bajo la modalidad de contratación por excepción en beneficio de una Entidad Pública cuya finalidad es precautelar el patrimonio de AASANA que viene a ser de interés público, Institución que en aquel tiempo se encontraba bajo tuición del Ministerio de Desarrollo Económico y del Vice Ministerio de Transporte y Aeronáutica Civil (actualmente dependiente del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y del Viceministerio de Transportes); consiguientemente se trata de un Contrato Administrativo que se halla comprendido dentro de los alcances de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental, regido a las vez por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios en los aspectos de su ejecución y resultados; correspondiendo la solución de controversias emergentes de este tipo de contratos administrativos, ante la jurisdicción contenciosa especializada como se tiene desarrollado supra.

El hecho de que el actor principal persiga el pago de saldo de honorarios profesionales, no le quita su carácter de contrato administrativo y cualquier tipo de discrepancia en el cumplimiento de las obligaciones que se impusieron las partes contratantes, debe ser dilucidada por la jurisdicción especializada aun así se pretenda el pago parcial emergente del contrato; siendo el régimen aplicable a este tipo de contratos el Derecho Público, siendo ilógico pretender que se resuelva la controversia ante los jueces ordinarios en materia civil.

Al margen de lo señalado, es preciso hacer notar que el propio demandante en su memorial de apelación (Puntos II y III) quien de manera reiterada niega la condición de contrato civil base de su demanda; por el contrario afirma que se trata de un contrato eminentemente de carácter administrativo amparándose para para tal efecto en la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, sin embargo de manera contradictoria acudió a la jurisdicción ordinaria civil pretendiendo que los jueces de esta jurisdicción conozcan y resuelvan su pretensión, aspecto que resulta un total contrasentido sin comprender que la solución de conflictos emergentes de ese tipo de contratos corresponde a la jurisdicción especializada.

Si bien las partes litigantes, consintieron en la competencia del Juez ordinario en lo civil para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes, únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser ésta de orden público, bajo sanción de nulidad como lo establecía la Ley Nº 1455 de Organización Judicial vigente al momento de la interposición de la presente demanda y actualmente en la Ley Nº 025 del Órgano Judicial. 

Al haberse sustanciado la causa ante Juez de Partido Ordinario en Materia Civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del juez natural, aspecto que corresponde ser enmendado por este Tribunal Supremo de Justicia disponiendo la nulidad de todo lo obrado sin reposición por carecer la jurisdicción ordinaria civil de competencia para la resolución de la causa en razón de la materia, sin que ello implique privar el acceso a la justicia, por cuanto el actor principal tiene expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos conforme se tiene establecido ampliamente.       

Por las consideraciones realizadas y en aplicación de los arts. 252 del Adjetivo de la materia y 106.I del Código Procesal Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el art. 271 num. 3) del Código de Procedimiento Civil, sin reposición. 

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el Art. 42.I num 1) de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial y en aplicación del art. 271 num. 3) del Código de Procedimiento Civil, ANULA todo lo obrado sin reposición, debiendo la parte actora accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente conforme se tiene explanado supra. Sin responsabilidad por ser excusable.

En aplicación del art. 17 parágrafo IV de la Ley N° 025, notifíquese al Consejo de la Magistratura a los fines de ley.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relatora: Mgda. Rita Susana Nava Durán.


Fdo. Mgdo. Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgda. Rita Susana Nava Durán.

Ante mí  Fdo. Abog. Gonzalo Rojas Segales

Registrado en el Libro de Tomas de Razón: Segundo