TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA                                                                S A L A   C I V I L

Auto Supremo: 1087/2015 - L                                                                Sucre: 18 de Noviembre 2015                                        

Expediente:SC-110-11-S                                        Partes:Empresa “Servicio de Construcción Campaña” representadopor

Limbert Campaña Arrietac/H. Alcaldía Municipal de Santa Cruz

           Representado por PercyFernández Añez

Proceso:Reconocimiento judicial de deuda y cumplimiento deobligación

Distrito:Santa Cruz

VISTOS: El recurso de casaciónen el fondode fs. 364 a 366 y vta., interpuesto por H. Alcaldía Municipal de Santa Cruz representado por Percy Fernández Añez impugnando el Auto de Vista Nº 43, de fecha 31 de enero de 2011de fs. 354 a 355, pronunciado por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, dentro del proceso ordinario de Reconocimiento judicial de deuda y cumplimiento de obligación, seguido por  Empresa “Servicio de Construcción Campaña” representado por Limbert Campaña Arrieta contraH. Alcaldía Municipal de Santa Cruz representado por Percy Fernández Añez, la contestación de fs. 368 a 370,la concesión de fs. 371, los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO I:                                                        ANTECEDENTES DEL PROCESO:

El Juez Décimo Segundo de Partido en lo Civil y Comercial de la ciudad de Santa Cruz, dictó la Sentencia Nº 205, de fecha 02 de diciembre de 2009 de fs. 329 a 332 y vta., declarando Probada en todas sus partes la demanda principal saliente a fs. 54 a 57 interpuesta por Limbert Campaña Arrieta en su calidad de Gerente Propietario de la Empresa Servicios de Construcción Campaña. En consecuencia y como emergencia de la presente Resolución se dispone lo siguiente: 1) Reconocer la existencia del contrato efectuado entreLimbert Campaña Arrieta en su calidad de Gerente Propietario de la Empresa Servicios de Construcción Campaña, ylaH. Alcaldía Municipal de Santa Cruz de la Sierra, para la refacción del Hospital del Niño “Mario Ortiz Suarez”. 2) Como emergencia del reconocimiento del contrato antes indicado, y de haberse demostrado la existencia del adeudo, por parte de la entidad demandada, por las refacciones realizadas en el citado Hospital, se cita y emplaza a la H. Alcaldía Municipal de Santa Cruz de la Sierra, para que dentro de los diez días siguientes a la ejecución de la presente Resolución, pague al demandado la suma de Bs. 104.401.14, bajo prevenciones de ley.

Resolución de primera instancia que es apelada por la parte demandada por memorial de fs. 338 a 342, que mereció el Auto de Vista Nº 43, de 31 de enero de 2011de fs. 354 a 355, que confirma la Sentencia apelada en todas sus partes.Resolución de alzada que es recurrida de casación en el fondo por la parte demandada, que obtiene el presente análisis.

CONSIDERANDO II:                                                                        DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

De forma resumida se pasa a detallar los fundamentos de agravio que expone la parte recurrente:

1.Denuncia violación, interpretación errónea y aplicación indebida de la ley por considerar la existencia y eficacia de un contrato aprobado mediante simple oficio de funcionario incompetente.

2. Acusa interpretación errónea y aplicación indebida de la ley por considerar la invitación verbal como una modalidad de contratación.

3. Denuncia error de hecho en la apreciación de las pruebas.

Por lo expuesto, plantea recurso de casación en el fondo, solicitando casar el Auto de Vista recurrido, declarando improbada la demanda en todas sus partes.

CONSIDERANDO III:                                                                FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

1.Estando relacionados los agravios deducidos en el recurso de casación en el fondo, porque en los mismos se denuncia violación, interpretación errónea y aplicación indebida de la ley, por considerar la ineficacia de un contrato aprobado mediante simple oficio de funcionario incompetente, y porque la invitación verbal no es una modalidad de contratación, denuncias vinculadasal error de derecho en la apreciación de las pruebas; al respecto corresponde realizar las siguientes consideraciones:

1.1.De antecedentes de la presente causa se conoce que la parte actora Empresa “Servicio de Construcción Campaña” representado por LimbertCampaña Arrieta, mediante memorial cursante de fs. 54 a 57, interpone demanda de reconocimiento judicial de deuda y cumplimiento de obligación, con el argumento de que a su persona le habíaninvitado de manera directa y en forma verbal para ejecutar las refacciones de las aceras del “Hospital Mario Ortíz Suarez”, su persona concebía de que al concluir los trabajos, su empresa sería retribuida por la prestación del trabajo por el Gobierno Municipal, sin embargo en el desarrollo de la obra su empresa fue invitadaa participar en el proceso de contratación de la refacción, en la que presentó su propuesta de trabajo, pensando que solamente era una formalidad para que se le haga su contrato de trabajo con la Institución, al efecto no tenía entendido de que el trabajo en beneficio del Hospital, debía efectuarse con todas las formalidades establecidas en el D.S. 27328 y su reglamento, más bien consideraba que era una invitación directa.Con esos antecedentes, señala quesu empresa constructora habría ejecutado las refacciones hasta su conclusión, cumpliendo con la entrega de dichas refacciones cuyo monto total ascendería alasuma de Bs. 104.401.14, por lo que dirige su acción contra la H. Alcaldía Municipal de Santa Cruz representado por Percy Fernández Añez, solicitando el reconocimiento judicial de deuda y cumplimiento de obligación por la construcción de la obra de “Refacción de áreas exteriores del Hospital de Niños Mario Ortiz Suarez”.

Con la contestación negativa de la parte demandada y previa sustanciación de la causa se dictó la Sentencia de 02 de diciembre de 2009, donde se declaró probada la demanda principaly se reconoció la existencia del contrato efectuado entre la parte actora y el demandado para la refacción del Hospital, disponiéndose en consecuencia el cumplimiento de la obligación por parte de la entidad demandada, argumentando que “…el demandante ha cumplido con los requerimientos señalados por ley, que presupone la suscripción del contrato antes indicado, además que ya se ha cumplido y se han realizado las mejoras indicadas,…evidenciándose con ello el cumplimiento del contrato, por parte del demandante, quedando solamente que la H. Alcaldía Municipal de Santa Cruz, proceda al pago de la suma adeudada por las refacciones realizadas al Hospital del Niño “Mario Ortiz Suarez”...que la H. Alcaldía Municipal, ha incumplido su parte del contrato que tuviera con el demandante, no obstante de haber recepcionado a conformidad con la obra que le fuera encomendada al demandante…”; fallo que apelado mereció el Auto de Vista de 31 de enero de 2011, confirmando la Sentencia bajo el fundamento de que “…la Empresa constructora en este caso ha realizado el trabajo de refacción de las áreas del hospital de niños, el trabajo fue fiscalizado por parte de la comuna, concluido el mismo fue entregado sin observación alguna…en el presente la contratación se hizo por el sistema de invitación directa…fueron funcionarios dependientes del Municipio los que contrataron, fiscalizaron, y recibieron la obra sin observación…la aplicación del art. 10 dela Ley Nº 1178, no es aplicable apersonas particulares como es el presente caso. Si los funcionarios municipales que intervinieron en el sistema de contratación actuaron sin autorización, no libera a la Comuna del pago de la obra de mantenimiento del hospital, si el Municipio considera injusto e ilegal el pago puede proceder a la repetición…el demandante no está comprendido dentro lo establecido por el art. 3 de la Ley 1178 de fecha 20 de julio de 1990 con relación al art. 2 del D.S. 23318-A y normas relativas, por otra parte la demanda es por reconocimiento judicial de deuda y cumplimiento de obligación, trámite que por su naturaleza y determinación del art. 134 de la Ley Nº 1455, vigente en el momento de ingreso de la causa, es de competencia del Sr. Juez de Partido en lo Civil…”.

De lo precedentemente detallado se advierte que la pretensión de la parte actora busca el pago de Bs. 104.401.14, por la “Refacción de áreas exteriores del Hospital de Niños Mario Ortiz Suarez”, lo que ha sido favorablemente acogido por los Tribunales de instancia, quienes concluyen la existencia de un convenio verbal entre el actor y el la H. Alcaldía Municipal de Santa Cruz,es decir, la existencia de un contratoverbal de obra privado convenido entre la parte demandante y la institución demandada.

1.2. En relación a lo anterior corresponde realizar las siguientes precisiones:

El art. 47 de la Ley Nº 1178, in fine, prevé: “Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”, en cambio, en el ámbito del derecho privado, el Código Civil, en su art. 450, dispone: “Hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica”, de esa manera se evidencian las diferencias que existen en el contrato de naturaleza administrativa y el de naturaleza civil, puesto que el primero es propio del derecho público y el segundo, pertenece al ámbito del derecho privado.

La doctrina contemporánea plantea nuevas directrices sobre los contratos de naturaleza administrativa bajo la consideración que la personalidad del Estado es única, que espública, aunque su actividad pueda estar regulada en algunas oportunidades por el derecho privado. “En todos los contratos que celebre, al igual que en todos los actos jurídicos que lleva a cabo, la Administración persigue la satisfacción del interés público, esto es, debe servir con objetividad los intereses generales, pero, aun cuando todos los contratos que celebra la Administración persiguen finalidades públicas, como no podía ser de otro modo, la trascendencia de éstas no siempre es la misma, de modo que en unos contratos se persigue un interés público especialmente relevante (ejemplo clásico la construcción de una carretera) y en otros, aun cuando importante, no lo es tanto, como suele suceder en las ventas de bienes patrimoniales por la Administración. En efecto, en sentido amplio, todos los contratos de la Administración persiguen fines públicos, aunque es distinto según que se trate de contratos propiamente administrativos, en los que el fin público es esencial, o de contratos privados de la Administración, en los que tiene un carácter más mediato y relativo”.

Roberto Dromi, enseña: “Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración; en principio todos son de Derecho público, sometidos a reglas especiales…los contratos de la Administración se rigen predominantemente por el Derecho público, pero los hay también regidos en parte por el Derecho privado. Así, están más próximos al Derecho civil (más lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesión, permuta, donación, locación, compraventa, mandato, depósito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del Derecho Administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro”.

El art. 232 de la Constitución Política del Estado, refiere los principios a los que se rige la Administración Pública, entre ellos el principio de legalidad, principio por el que a través de la ley el Ente estatal debe guiarse, es la legalidad que otorga facultades en realizar determinado acto con sus límites potestativos. A decir de García de Enterría: “Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por Ley y por él delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.”

Ahora bien, el régimen de contratación estatal de esa gestión que es el Decreto Supremo Nº 27328, el cual establece los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de éstos, en el marco de la Ley Nº 1178 y de la Constitución Política del Estado, conforme cita el art. 13 de la disposición normativa referida.La regulación de contratación de obras, bienes y servicios generales, por parte de la administración pública, estableció un tipo de modalidad para el monto que requiere la contratación (Licitación Pública, Contratación Menor por Comparación de Precios y Contratación por Excepción) y en mérito a esa modalidad se destina también un procedimiento administrativo propio para la celebración del contrato, con excepcionalidades de procedimiento, previstos por la misma norma, en determinados tipos de contratación ligados a supuestos previstos con exactitud en el mismo Decreto Supremo.

Por lo mismo corresponde especificar que el Decreto Supremo referido prevé en su cuerpo normativo que toda concreción del régimen contractual que vaya a realizar la Administración Pública, mediante determinadas modalidades según el monto del contrato, o según la excepcionalidad prevista, en ese caso es de entender que aún el contrato sea en su objeto de carácter civil, o un contrato administrativo propiamente dicho (nominales como el de Licitación Pública, Contratación Menor por Comparación de Precios y Contratación por Excepción), no es posible descartar por parte de los contratantes aquél régimen procedimental, ya que el sistema de contratación sólo puede actuar cuando la ley la habilita para ello y en los términos previstos para esa habilitación, es así que el procedimiento a seguir por el ente administrativo en un determinado contrato es jurídicamente relevante, porque solo de esa manera se justifica la celebración contractual, que tiene relación con la competencia de la Administración.

De donde podemos inferir que los procedimientos preestablecidos en cada una de las modalidades de contratación estatal tienen un origen constitucional, no siendo pasible la negociación de los mismos, es decir que, cualquier contrato celebrado por la Administración debe estar sujeto a normas del derecho administrativo, o sea que, para que un contrato de la Administración sea considerado como tal, debe estar precedido de ciertos procedimientos establecidos con anterioridad por la ley, salvo aquellas excepcionalidades que la misma ley prevé; pero de ningún modo se puede concebir la idea de que exista un contrato de la Administración o contrato administrativo sin que en su concepción no se haya observado las reglas administrativas adecuadas a ese caso, pues estas reglas no son negociables ni menos descartables por los que celebran el contrato, sino que su concurrencia en definitiva marca la naturaleza misma del contrato; aún se estime que el contrato es de carácter civil por el objeto que conlleva, no es mérito para la inobservancia de las normas administrativas creadas para la consecución de la generalidad de los contratos celebrados por la Administración, pues contrariar ese razonamiento significa vulnerar el principio de legalidad citado supra, atentando de este modo la seguridad jurídica que rige a todo el sistema de contrataciones del Estado.

1.3.De acuerdo a los antecedentes desarrollados, y en consideración a la pretensión de la parte actora,revisado minuciosamente el presente caso de Autos, advertimos que las obras de refacción para la conservación del nosocomio, no han sido contratadas por el ahora recurrente con la Entidad Municipal porque no existe un contrato escrito suscrito en ese sentido y que seael resultado del acatamiento de las reglas preestablecidas por ley, siendo de esa forma, el objeto de esa prestación se ha sometido a las reglas del derecho privado. Empero, los Tribunales de instancia erradamente concluyeron por la responsabilidad del Municipio, es decir, que de manera contradictoria excluyeron la idea de un contrato Administrativo y establecieron responsabilidad civil de la Administración Pública;sin embargo, ya se había dicho que cualquier contrato celebrado por la Administración está compelido a normas de derecho administrativo, es decir, debe estar precedido de ciertos procedimientos establecidos con anterioridad por la ley, pero de ningún modo se puede concebir la idea de un contrato con la Administración sin que en su concepción no se haya observado las reglas administrativas adecuadas a ese caso, pues estas reglas no son negociables ni menos descartables por los que celebran el contrato, sino que su concurrencia en definitiva marca la naturaleza misma del contrato, aún se estime que tenga una finalidad de interés privado, no es mérito para la inobservancia de las normas administrativas creadas para la consecución de la generalidad de los contratos celebrados por la Administración, lo contrario a este razonamiento significa vulnerar el principio de legalidad prescrito en el art. 232 de la Constitución, que rige a la Administración Pública; porque si los servidores públicos contraen obligaciones alejándose de las normas administrativas, lo hacen a título particular y esa autoridad que actúa a título personal no puede obligar al Estado a responder por sus actos irregulares.

En la litis, si bien seconoce de la existencia de oficios e informe emitidos por“servidores municipales”, así como copias simples de pliego de condiciones y especificaciones técnicas de fecha posterior, las mismas no demuestran la existencia de un contrato administrativo, por lo que al margen de lo expuesto por la parte actora, su pretensión no resulta procedente; sin embargo, en resguardo de sus derechos el demandante puede interponer la acción de reconocimiento de la obligación contra aquellos quienes se entiende a título particularrequirieron sus servicios, porque si bien en el sub lite no se ha acreditado una relación contractual entre el demandante y la Administración Pública, empero, si ha existido una relación jurídica (irregular) entre el actor y los indicadas ex funcionarios, por lo que se salva el derecho del demandante de accionar en contra de aquéllos quienes requirieron sus servicios y las posteriores que avalaron el mismo, si así lo considera conveniente, pues cuando este decidió realizar las refacciones correspondientes, debió prever respaldo legal suficiente para entender que estaba contratando con el Estado, al no hacerlo el mismo se ha expuesto a una situación por demás compleja, ya que no existió vínculo contractual con el Estado, sino apariencia contractual, lo que no puede ser protegido por el derecho de la forma en como se ha planteado.

Por las razones expuestas, corresponde a este Tribunal emitir Resolución en sujeción a lo determinado por el art. 271 num. 4) y 274 del Código de Procedimiento Civil.

2. Finalmente, en relación a la contestación de la parte demandante de fs. 368 a 370 y en lo pertinente corresponde hacer las siguientes consideraciones:

En el presente caso de Autos y conforme al principio “pro actione” se ha ingresado a examinar los agravios denunciados por la parte demandada, si bien dicho recurso no cumple con la técnica recursiva precisa, empero la misma si contiene la expresión de agravios como lo reconoce la propia parte demandante, en esa medida al tenor del art. 258 num. 2) del Código de Procedimiento Civil, vincula su denuncia de violación, interpretación errónea y aplicación indebida de la ley, a los agravios de ineficacia del contrato aprobado mediante simple oficio de funcionario incompetente, que la invitación verbal no es una modalidad de contratación y al error de derecho en la apreciación de las pruebas, lo que desvirtúa la improcedencia del recurso.

Ahora bien, remitirnos a los fundamentos de la presente Resolución, debemos manifestar también que al no haber acreditado el actor la existencia de contrato administrativo suscrito con el municipio, toda vez que la orden de proceder con la refacción ha sido emitida por el fiscal de obra quien no tiene facultad para contratar, por lo mismo presumiéndose de la existencia de responsabilidad civil se ha librado su averiguación a la vía ordinaria civil para que el actor pueda hacer valer sus derechos en contra los particulares que procedieron a emitir la orden de proceder con la refacción, porque como se ha referido cualquier contrato celebrado por la Administración debe estar sujeto a normas preestablecidas del derecho administrativo y a un régimen procedimental estricto, los que de ninguna manera pueden ser inobservadas o “subsanados” posteriormente como pretende el mismo, pues acoger ese razonamiento significa vulnerar el principio de legalidad referido, atentando de este modo la seguridad jurídica que rige a todo el sistema de contrataciones del Estado.

Por otra parte, si bien la parte actoraha acreditado que estaba programada la refacción del nosocomio y su ejecución, sin embargo no existe el contrato administrativo que como se ha dicho es el resultado del estricto cumplimiento de la normativa preestablecida al efecto.

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por los arts. 41y 42.I num. 1) de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación de los arts. 271 num. 4) y 274 del Código de Procedimiento Civil, CASA el Auto de Vista Nº 43, de fecha 31 de enero de 2011 de fs. 354 a 355, y deliberando en el fondo declara Improbada la demanda de reconocimiento judicial de deuda y cumplimiento de obligación incoada por Empresa “Servicio de Construcción Campaña” representado por Limbert Campaña Arrieta de fs. 54 a 57 y como emergencia de lo resuelto se deja sin efecto las determinaciones asumidas en el A quo en los puntos 1 y 2 de la parte resolutiva.

Sin responsabilidad por ser error excusable. 

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relator: Mgdo. Rómulo Calle Mamani.