TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

  S A L A  C I V I L


Auto Supremo: 38/2015

Sucre: 21 de enero 2015

Expediente: CB- 111 14 S

Partes: Edwin Montenegro Jiménez. c/ Servicio Municipal de Agua Potable y

            Alcantarillado de Cochabamba (SEMAPA).

Proceso: Ordinario de cumplimiento de contrato más pagos de daños y perjuicios   

Distrito: Cochabamba.

VISTOS: El recurso de casación en la forma de fs. 172 a 174 interpuesto por Edwin Montenegro Jiménez contra el Auto de Vista de 04 de agosto de 2014 de fs. 166 a 168 pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, en el proceso ordinario de cumplimiento de contrato seguido por el recurrente contra el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Cochabamba (SEMAPA); la respuesta al recurso de fs. 183 a 184; el Auto de concesión de fs. 185; los antecedentes del  proceso, y:

CONSIDERANDO I:

ANTECEDENTES DEL PROCESO:   

I.1.- Sustanciado el proceso en primera instancia, el Juez de Partido Segundo en lo Civil y Comercial de la ciudad de Cochabamba, mediante Sentencia de 25 de marzo de 2013 de fs. 131 a 135, declaró probada la demanda principal de fs. 39-41 y vta. y probadas las excepciones perentorias de falta de acción y derecho, falsedad e ilegalidad interpuestas a fs. 77-78 y vta., por la parte actora principal contra la demanda reconvencional; por otra parte declaro improbada la acción reconvencional de pago de multas por retraso formulada por la Institución demandada (SEMAPA) e improbada la excepción perentoria de falta de acción y derecho opuesta interpuestas a fs. 59-61 y vta., contra la demanda principal; disponiendo que a tercero día de ejecutoriada la sentencia la Empresa demandada SEMAPA cancele a favor del demandante la suma de Bs. 292.574,61 por la ejecución de la obra “Línea de Aducción Coronilla-Santa Bárbara”, más daños y perjuicios hasta el día del pago, y en observancia del art.197 del CPC, dispuso se eleve en consulta los antecedentes ante el superior en grado.

I.2.- En apelación la referida Sentencia interpuesta por la Institución demandada  SEMAPA, la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por Auto de Vista de 04 de agosto de 2014 de fs. 166 a 168, anuló obrados sin reposición hasta fs. 43, por considerar que se trata de un contrato administrativo cuyo conocimiento no corresponde a los jueces ordinarios civiles; en contra de esta resolución de segunda instancia, el demandante principal interpuso recurso de casación en la forma.

CONSIDERANDO II:

HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:

Del contenido del recurso de casación se resume lo siguiente:

El recurrente señala que el Ad-quem tomando como base el Auto Supremo Nº 333/2013 pretende forzar el aspecto jurisdiccional aplicable a otro tipo de casos actuando en forma abusiva y con exceso de poder violando el derecho al debido proceso y los principios de imparcialidad, probidad, celeridad eficacia y eficiencia.

Señala que al anular el proceso y sugerir demandar al Estado por la vía contenciosa reconocida en los arts. 775 del Código de Procedimiento  Civil implica desconocer derechos fundamentales como el derecho al trabajo, empleo, remuneración justa y equitativa, violando los arts. 46.I, 178 y 180 de la Constitucional Política del Estado.

Indica que el Procedimiento Administrativo Coactivo Fiscal en el cual se basa la relatora del Auto de Vista recurrido, simplemente promueve demandas del Estado contra particulares, sin que sea el caso presente; que la parte demandada al responder la demanda y en todo el curso del proceso, jamás se refirió a la jurisdicción coactiva fiscal, es más se sometió a la jurisdicción ordinaria al haber reconvenido y apelado.

Que no se habría tomado en cuenta que la presente demanda se inició antes de la vigencia de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011 calificándola de transitoria y temporal; que se vulneró el art. 236 y 254 num. 4) del Código de Procedimiento  Civil ya que el Auto de Vista no haría referencia a los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, excediendo sus facultades y otorgando más allá de lo pedido.          

En base a esos antecedentes solicita que se ANULE el Auto de Vista y se disponga que se dicte un nuevo Auto resolviendo que resuelva el fondo conforme al art. 236 del adjetivo civil.            

CONSIDERANDO III:

FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:

Con respecto a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una Entidad Pública y un particular como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial al respecto y por la importancia del tema en cuestión,  debemos hacer referencia a la misma.

1.- De la doctrina y jurisprudencia ordinaria desarrollada respecto a los contratos civiles y administrativos.  

Se ha indicado que los contratos celebrados en el ámbito del derecho privado es sin duda una de las principales fuentes generadoras de obligaciones, de tal modo que de ninguna manera se pretende desconocer su importancia de estos contratos; empero no sólo los particulares crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas patrimoniales por medio de los contratos, también la Administración Pública lo hace generando relaciones jurídicas bilaterales patrimoniales; cuando éstos contratos tienen por objeto un fin público, ingresan a la categoría de los llamados contratos administrativos y dentro de este contexto, este Tribunal ha acogido la corriente doctrinaria desarrollada por los siguientes autores:

Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en su obra "Contratos Administrativos" señala: “El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio”.

Fernando Garrido F. en su obra “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II, Pag.37 indica: “La teoría del contrato administrativo ha surgido como una necesidad impuesta por la realidad; se trata sencillamente de ciertas relaciones entre la Administración Pública y los particulares nacidas por aplicación de una técnica contractual y cuyo régimen, sin embargo, difiere sensiblemente del aplicable a los contratos civiles.

Entre el contrato de naturaleza privada y el de naturaleza administrativa existen puntos comunes, pero las diferencias justifican la separación de los regímenes jurídicos a los que se encuentran sometidos unos y otros; de hecho, el estudio pormenorizado de la materia podría inducirnos a sostener la existencia de más diferencias que semejanzas”.

Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo” define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.

El citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”

En ese mismo sentido, para el autor Mariano Gómez González, contratos administrativos son: "todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio".

Finalmente, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la intervención del Estado en la celebración de contratos como persona de derecho privado, ha sido superada por el desarrollo de la moderna doctrina; así Roberto Dromi (Derecho Administrativo, 2006, pág. 472) señala: "La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado".

En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo citando a otros autores, manifiesta: “… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que, el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que éste autoriza y para objetos análogos”.   

De lo descrito, podemos indicar que el Estado o las instituciones públicas que lo componen, actúan siempre como personas de derecho público, aunque algunos de sus actos puedan ser regidos por el derecho privado, lo que no significa que se despoje de su poder público y se le atribuya una personalidad privada.

Por lo manifestado concluiremos indicando que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de carácter público servicio o interés público- (elemento objetivo), siendo básicamente estos los elementos que caracterizan para que un contrato se configure como administrativo. 

Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 45 de la Ley 1178 reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernametal, la misma que en su parte final dispone: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ...".

De acuerdo al texto legal citado, revisten naturaleza administrativa por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) la ejecución de obras, 2) la provisión de materiales, bienes y servicios. Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero si son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir a su directa vinculación con el interés o servicio público.

La determinación de la naturaleza jurídica y las diferencias entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer de las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidas a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.

Al respecto el autor Rafael Bielsa en su obra citada señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.

El mencionado autor comenta que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.

En nuestro ordenamiento jurídico, con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su art. 179.I ha sido reconocida las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes, sin embargo su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule, tan solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia como la Ley Nº 212 del 23 de diciembre del 2011, la misma que en su art. 10.I asigna competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada”.

Por otra parte, recientemente fue puesta en vigencia la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 (también de carácter transitoria), la misma que crea en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, las Salas en Materia Contenciosa Administrativa estableciendo sus atribuciones conforme se encuentran descritas en sus art. 2 y 3; sin embargo esta disposición legal aún no se aplica a las causas que se encuentran en trámite o las que ya se iniciaron con anterioridad a la vigencia de dicha Ley, por lo que las mismas continúan siendo de competencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia hasta su total conclusión conforme dispone de manera expresa el art. 6 de la referida Ley Nº 620.   

Consiguientemente, son los indicados Tribunales y en esas instancias a quien la ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa y conocer las causas a que se refieren los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la misma no sea regulada por Ley especial; la primera citada norma legal hace referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta última previsión, no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel central, por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función Administrativa y existe el interés público, siendo el objeto directo de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.

Estando debidamente asignada por ley (aunque de manera transitoria), la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos a determinadas instancias del Órgano Judicial con carácter especial; resulta contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Jueces ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

Los criterios expuestos fueron asumidos por este Tribunal en los Autos Supremos 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014 entre muchos otros, así como en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 60/2014 de 3 de enero de 2014.

2.- De la naturaleza jurídica del contrato base de la presente causa y de la respuesta precisa al recurso.

El Contrato para la Construcción de Obras Nº 084/08 de 19 de junio de 2008 que cursa de fs. 1 a 2 y vta. base de la demanda que nos ocupa, fue suscrito entre la Entidad demandada Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de Cochabamba (SAMAPA) como Entidad Pública y el demandante Edwin Montenegro Jiménez como persona particular, tiene por objeto la ejecución de la obra “Construcción Línea de Aducción Coronilla-Santa Bárbara” conforme indica su Cláusula Tercera, el mismo que es resultado de un proceso administrativo de contratación bajo la regulación del D.S. 29190 de 11 de julio de 2007 de las Normas Básicas del Sistema de Administración Bienes y Servicios; consiguientemente se trata de un Contrato Administrativo que tiene por finalidad la prestación de un servicio de interés público, el mismo que se halla comprendido dentro de los alcances de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental; sujeto a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios en los aspectos de su ejecución y resultados; correspondiendo la solución de controversias emergentes de este tipo de contratos administrativos, ser dilucidada ante la jurisdicción contenciosa, como se tiene desarrollado supra.

Al haberse sustanciado la misma ante el Juez de Partido Ordinario en Materia Civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del Juez natural, error que fue enmendado por el Ad-quem disponiendo la nulidad de todo lo obrado sin reposición, decisión que se considera correcta sin que se advierta la infracción de norma legal alguna ni exceso en sus atribuciones y menos violación del debido proceso como lo denuncia el recurrente, sin que ello implica privar el acceso a la justicia, por cuanto el recurrente tiene expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos sustanciales reclamados conforme se tiene establecido ampliamente. Por otra parte, ante la decisión asumida de anular de oficio el proceso, lógicamente que el Ad-quem no estaba obligado a resolver los reclamos del recurso de apelación de la parte demandada, ni tiene el recurrente ninguna legitimidad procesal para reclamar la falta de resolución del recurso de apelación de su adversario, denunciando la infracción del art. 236 del adjetivo civil; consiguientemente los reclamos traídos en casación resultan infundados.

Si bien las partes litigantes, consintieron en la competencia del Juez ordinario en lo civil para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes, únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser ésta de orden público, bajo sanción de nulidad; así lo establecía la abrogada Ley Nº 1455 de Organización Judicial como también la vigente Ley Nº 025 del Órgano Judicial.

Finalmente, corresponde aclarar que el Ad-quem en ningún momento ha indicado que la presente causa deba ser dilucida en la Jurisdicción Coactiva Fiscal ni mucho menos a dispuesto la remisión al Procedimiento Administrativo Coactivo Fiscal como al parecer lo entiende el recurrente; por el contrario ha dejado claramente establecido (fs. 167 vta.) que no corresponde a esa jurisdicción, debiendo dicha causa ser tramitada conforme señala el art. 775 del Código de Procedimiento  Civil como lo señala de manera reiterada en el Auto de Vista recurrido; esto es bajo la jurisdicción especial contenciosa prevista para los contratos administrativos.      

Por todas las consideraciones realizadas, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el arts. 271 num. 2) con relación al 273 del Código de Procedimiento Civil.

POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el art. 42.I num. 1) de la Ley del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, y en aplicación de los arts. 271 num. 2) y 273 del Código de Procedimiento Civil declara: INFUNDADO el recurso de casación en la forma interpuesto por Edwin Montenegro Jiménez contra el Auto de Vista de 04 de agosto de 2014 de fs. 166 a 168 pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba. Sin Constas.

Regístrese, comuníquese y devuélvase.

Relatora: Mgda. Rita Susana Nava Duran.

Fdo. Mgdo. Rómulo Calle Mamani.

Fdo. Mgda. Rita Susana Nava Durán.

Ante mí  Fdo. Abog. Gonzalo Rojas Segales

Registrado en el Libro de Tomas de Razón: Primero